IV SA 2058/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędziowie NSA Czesława Socha, WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. i A. P. na postanowienie generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia rozwiązania architektonicznego skargę oddala Działając z upoważnienia Prezydenta W.(porozumienie w sprawie powierzenia Miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].07.2001 r.) Dyrektor Wydziału [...] Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku - zaopiniował negatywnie przedstawiony projekt pt. " Rozwiązanie architektoniczne przeszklenia taraso-dachu budynku biurowo-wystawowego w W. przy ul. [...]". W uzasadnieniu postanowienia organ administracyjny powołał się na wcześniejsze stanowiska zawarte przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...].08.1993 r., [...].11.1995 r. i [...].07.1996 r. dotyczące tej samej budowy. Dotychczas wydane postanowienia opiniowały pozytywnie projekt budynku o wysokości 4 kondygnacji. Aneks do kolejnego wariantu projektu budowlanego przedstawiający budynek o 6 kondygnacjach z belwederkiem na dachu zaopiniowany został w 1995 roku negatywnie. Uzasadnieniem takiego stanowiska był fakt naruszenia przez projektowaną inwestycję walorów zabytkowych istniejącego układu przestrzennego otoczenia, ponieważ obiekt miał stanowić dominantę przestrzenną, przytłaczającą swą kubaturą i bogatym wystrojem, sąsiednią niską w znacznej części willową zabudowę. W postanowieniu z 1996 r. uwzględniony został inny wariant projektu przewidujący wykonanie pięciu kondygnacji budynku przy ul. [...] bez nadbudowania nad dachem "belwederka". Obecnie proponowane rozwiązanie stanowi powrót do koncepcji z 1995 r. tj.: wysokości 6 kondygnacji, zanegowanej przez władze konserwatorskie. Stosownie do art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. organ administracyjny, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia. Dlatego nie można pozytywnie uzgodnić zmiany wcześniej zaakceptowanego projektu, bowiem opinia wydawana na podstawie art. 106 k.p.a. nie może ulec zmianie przez organ współdziałający. Zażalenie na to postanowienie wnieśli A. i A. P., zarzucając mu rażące naruszenie art. 110 k.p.a., bowiem aktualnie wszczęte postępowanie jest zupełnie nowym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego postępowaniem i dotyczy zupełnie innego projektu. W 19995 r. stroną postępowania przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków była firma I., a nie A. i A. P. Sprawa zadaszenia przedmiotowego budynku nie była dotychczas przedmiotem żadnego postępowania przed organami administracyjnymi. W projekcie z 1995 r. proponowane rozwiązanie dotyczyło nadbudowy polegającej na całkowitym zabudowaniu taraso-dachu nad czwartą kondygnacją dwiema pełnymi murowanymi kondygnacjami, wieńcząc budynek nad szóstą kondygnacją taraso-dachem oraz wprowadzając powyżej tego poziomu trzon klatki schodowej i windę stanowiący siódmą kondygnację, wzbogaconą o szklane zadaszenie. W aktualnym projekcie strona postuluje pokrycie taraso-dachu budynku nad piąta kondygnacją przeszkleniem w lekkiej konstrukcji stalowo-aluminiowej. Generalny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż organ administracyjny związany jest postanowieniem uprzednio wydanym w sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy tej samej budowy, a wydana decyzja o pozwoleniu na kontynuowanie robót budowlanych wskazuje, iż jest to ta sama budowa realizowana w późniejszym okresie. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.2001 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. ze Spółki "I." na A. i A. P. Organ podzielił jednak słuszność zarzutu, iż istnieje obowiązek rozpatrzenia wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do aspektu merytorycznego sprawy Główny Konserwator Zabytków uznał, iż wielokondygnacyjny istniejący obecnie obiekt stanowi dominantę przestrzenną ulicy [...], stanowiącą ulice o zabudowie willowej. Względy te przemawiają za uznaniem prawidłowości stanowiska organu I instancji. Ponadto projektowana wysokość budynku spowoduje zacienienie przedszkola znajdującego się po przeciwnej stronie ulicy, co wykazały oględziny w dniu [...].02.2002 r. Konieczność zachowania wartości kompozycyjnych na tym terenie przemawia za negatywnym zaopiniowaniem projektu. Skargę na to postanowienie wnieśli A. i A. P. Część skargi powtarza zarzuty podniesione w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, odnośnie tak naruszenia art. 110 k.p.a., jak i różnic istniejących pomiędzy obecnym projektem a rozwiązaniem proponowanym w 1995 r. Ponadto organ powołał się na wyniki oględzin z [...].02.2002 r., z którego nie sporządzono protokołu i w którym nie uczestniczyli skarżący (naruszenie art. 79 k.p.a., 10 k.p.a. i 67§1 pkt. 3 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny nie w pełni zgadza się z wywodami zawartymi w zaskarżonych postanowieniach. Objęte kontrolą Sądu postępowanie przed władzami konserwatorskimi, jako organami współdziałającymi, było niewątpliwie nowym postępowaniem w tej sprawie. Postępowanie administracyjne wszczęte przez organ administracyjny w zasadzie winno się zakończyć wydaniem stosownego orzeczenia (prawomocnego). Taki zaś charakter miały opinie odnośnie kolejnych wariantów rozwiązań architektonicznych dotyczących budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w W. Wbrew więc twierdzeniom organów było to nowe postępowanie administracyjne, a fakt merytorycznego rozpoznania wniosku wskazuje na prawidłowość działania organów. Jednakże należy zaznaczyć, iż dla danego postępowania nie jest obojętna okoliczność, która musi być z urzędu wzięta pod uwagę, iż władze konserwatorskie w kwestii tej budowy kilkakrotnie się już wypowiadały ([...].08.1993 r., [...].11.1995 r., [...].07.1996 r.). Z art. 110 k.p.a. wynika moc wiążąca decyzji administracyjnej dla organu, który ją wydał. Poprzez art. 126 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Podnieść jednak trzeba, że organ administracyjny jest ograniczony w swoim działaniu wówczas gdy w momencie rozpoznania nowego wniosku stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie. Natomiast jak wynika z uzasadnień wydanych postanowień oba organy nie przyjęły iż obecnie przedstawione rozwiązanie architektoniczne przeszklenia taraso-dachu stanowi powtórzenie rozwiązania z 1995 r. opiniowanego już przez konserwatora zabytków. Uznały jedynie, że obecne rozwiązanie nawiązuje do koncepcji z 1995 r. zaopiniowanej negatywnie z uwagi na proponowana wysokość obiektu. Gdyby organy uznały, iż przedstawiony obecnie projekt jest taki sam jak uprzednio już zaopiniowany brak byłoby podstaw prawnych do merytorycznego wydania opinii. A oba postanowienia formułują w sentencji merytoryczną - negatywną opinię odnośnie nowego rozwiązania taraso-dachu. Choć uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie jest prawidłowe, bowiem powołuje się głównie na wydane w uprzednich latach wiążące opinie, organ odwoławczy ustosunkował się do merytorycznych kwestii związanych z wnioskiem. Uznał, iż wielokondygnacyjny już obecnie istniejący obiekt stanowi dominantę przestrzenną ulicy K., ulicy o zabudowie willowej. Względy te przemawiały za prawidłowością orzeczenia organu I instancji, negatywnie opiniującego nowe rozwiązanie architektoniczne. Organ odwoławczy ustosunkował się również do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego bliskiej wielokondygnacyjnej zabudowy. Uznał, iż zabudowa ulicy W., N. i R. stanowi zbyt odległe rejony od omawianej nieruchomości, by stanowić punkt odniesienia w tej kwestii. Tak umotywowanej przez organ odwoławczy negatywnej opinii nie sposób zarzucić dowolności, zaś kompetencji Sądu administracyjnego ograniczają się do oceny legalności, zgodności z prawem, zaskarżonych aktów, a nie ich celowości. Przechodząc do głównego zarzutu skargi, Sąd administracyjny przyjął, iż organ odwoławczy naruszył przepisy procedury administracyjnej przy dokonanych oględzinach (brak protokołu oględzin, nie powiadomienie stron o oględzinach, itp.). Jednakże w wyniku dokonanych oględzin Główny Konserwator Zabytków uznał jedynie zacienienie proponowanym rozwiązaniem taraso-dachu, terenu przedszkola - ogrodu, znajdującego się po przeciwnej stronie ulicy. Postępowanie przed konserwatorem zabytków ma na celu jedynie ustalenie czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, inwestycja może być realizowana zgodnie z przedstawionym projektem. Kwestie zacienienia proponowanym rozwiązaniem architektonicznym innego obiektu pozostaje w gestii organów budowlanych, a nie konserwatora zabytków. Wypowiedź organu odwoławczego dotycząca zacienienia obiektu jako wykraczająca poza kognicję konserwatora zabytków, nie ma znaczenia w postępowaniu uzgodnieniowym. Popełnione w związku z tą kwestią błędy procesowe organu odwoławczego, nie mogą rzutować na treść opinii. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż wyszczególnione powyżej nieprawidłowości nie miały wpływu na zaskarżone postanowienia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) - skargę oddalił.