IV SA 2062/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.), Sędziowie NSA WSA Mirosława Kowalska. Cieśla, As. WSA Bogusław Cieśla Kowalska, Protokolant Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].12.2001 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku S. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.1998 r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku usługowego z poddaszem mieszkalnym oraz przyłącza energetycznego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 157 § 1 i § 2 kpa. W uzasadnieniu w/w decyzji podał, co następuje: Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].07.1998 r. i wykazał się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane przedkładając postanowienie sądu z dnia [...].02.1997 r. (sygn. akt [...]) o zasiedzeniu. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. dla obszaru [...], a także z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto inwestor uzyskał wyłączenie z produkcji rolnej części działki przeznaczonej pod budowę (decyzja z dnia [...].11.1998 r.). Kwestionowany przez wnioskodawcę brak zgody na budowę w granicy jest bez znaczenia z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego - § 12 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05.03.2001 r. Niezależnie od tego podkreślił, że zgoda taka została dołączona do akt administracyjnych. Odnośnie zarzutu dotyczącego ilości kondygnacji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła budowę sklepu parterowego z poddaszem użytkowym. Poddasze użytkowe, stosownie do § 3 pkt 14 cyt. rozporządzenia, traktuje się jako jedną kondygnację, stąd też ustaliła ona dwie a nie 1½ kondygnację dla projektowanego budynku. Niezasadny jest również zarzut, że projektowany budynek miał stanowić dobudowę. Nie potwierdza tego treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ostatecznie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.1992 r. (sygn. akt IV SA 1069/92 – ONSA 1994 nr 1, poz. 20), w którym stwierdzono, że "po zakończeniu robót budowlanych środkiem przeciwdziałaniu nieprawidłowościom budowlanym nie może być utrata ważności pozwolenia na budowę". Od powyższej decyzji wniósł odwołanie S. K. Domagając się jej uchylenia podniósł, że zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany nie spełnia warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...].03.2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu w/w odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że zostały one "wyczerpująco rozpatrzone i uzasadnione w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia". Na powyższą decyzję ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił S. K. Wnosząc o uchylenie decyzji, wskazał na rozbieżności zachodzące między ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy a ustaleniami zawartymi w pozwoleniu na budowę. I tak z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że projektowany obiekt miał być dobudowany z użytkowym poddaszem, o powierzchni 140m² usytuowany w poprzek działki nr [...] o konstrukcji dachu dwuspadowej z przeznaczeniem na sklep. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że projektowany obiekt jest budynkiem wolnostojącym, jednopiętrowym, o powierzchni powyżej 200m², ustawiony wzdłuż ostrej granicy działki nr [...] i [...] z tylną ścianą na murze ogrodzenia, posiadający dach jednospadowy z przeznaczeniem na punkt usługowy z poddaszem mieszkaniowym. Podniósł też, że dołączona do akt zgoda na budowę w granicy jest "falsyfikatem". Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.)– niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę budynku usługowego z poddaszem mieszkalnym. Podstawowym zatem, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zagadnieniem jest czy kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.1998 r. wydane zostało z naruszeniem prawa i czy naruszenie to ma rażący charakter. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając zatem – w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o stwierdzenie nieważności – zaistnienie przesłanek wyszczególnionych w w/w przepisie, organy administracji winny dokonać wnikliwej oceny decyzji, o której wzruszenie wystąpiono. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad (art. 6, 7, 8) organy administracyjne zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Tak więc przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne winno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dokonana następnie ocena tak zebranego materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powyższy obowiązek, wynikający z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa dotyczy zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpatrując zatem ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozpatrzyć zgłoszone przez stronę zarzuty i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja nie spełnia przedstawionych wyżej wymagań. Organ odwoławczy, jak wynika z pisemnych motywów decyzji, odstąpił od rozpatrzenia podstawowych zarzutów zgłoszonych w odwołaniu i nie ustosunkował się do nich wyjaśniając, że zostały "wyczerpująco rozpatrzone i uzasadnione" przez organ I instancji. Tego rodzaju postępowanie stanowi naruszenie zawartej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Do uznania, że zasada ta została zachowana nie wystarcza aby w sprawie wydane zostały dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest aby rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania zmierzającego do zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonania jego stosownej oceny. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien – w związku ze zgłoszonymi przez skarżącego zarzutami – odnieść się do sprawy zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach i zagospodarowaniu terenu (art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W szczególności jeżeli chodzi o usytuowanie obiektu i jego powierzchnię oraz rodzaj dachu. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymogi w w/w zakresie wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter i treść zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia brak było podstaw do wydania przez Sąd postanowienia w trybie art. 152 cyt. ustawy.