IV SA 2069/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie WSA NSA Anna Żak (spr.), As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant A. Kieler – Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. na podstawie art.138 par.1 pkt.1 kpa. po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2001r. sygn. akt IV S.A. 642/99, odwołań dziewięciu / imiennie wskazanych/ osób – inwestorów pawilonów handlowo-usługowych wzniesionych na terenie osiedla "N." w K., w tym odwołania B. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1993r. udzielającej pozwolenia na budowę tych pawilonów – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 1993r. udzielił dziewięciu osobom, w tym B. K. pozwolenia na budowę pawilonów handlowo-usługowych na terenie osiedla "N." w K. B. K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1998r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tych pawilonów wobec braku przesłanek z art.156 par.1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego / GINB/ decyzją z dnia [...] sierpnia 1998r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi B. K. na w/w decyzję GINB, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2001r. w sprawie IVSA 642/99 uchylił decyzję GINB podnosząc, iż uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art.107 kpa. zawierając jedynie wskazanie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i że organ odwoławczy podziela pogląd wyrażony w jej uzasadnieniu. Wskazuje to przede wszystkim na to, że wbrew zasadzie wyrażonej w art.15 kpa., sprawa nie została rozpoznana dwukrotnie, co do jej istoty. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. jest słuszna. Powołując się na treść art.29 ust.5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z linią orzecznictwa NSA, inwestor wykazuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także wtedy, gdy zawarł z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym stosowną umowę cywilnoprawną, z której wprost wynika możliwość wybudowania na tej nieruchomości obiektu budowlanego. W aktach sprawy znajdują się umowy dzierżawy zawarte przez S. Spółdzielnię Mieszkaniową z dziewięcioma inwestorami, z których treści wprost wynika, iż na wydzierżawionych terenach inwestorzy wznosić będą budynki- pawilony handlowo- usługowe. Kwestionowanie przez odwołujących prawidłowości swoich praw do dysponowania nieruchomością jest w tej sytuacji niezasadne. Skoro inwestorzy dołączyli do wniosków o pozwolenie na budowę umowy cywilnoprawne, z których wynikało iż mogą wybudować pawilony na nieruchomościach będących przedmiotem dzierżawy, to organ wydający pozwolenie na budowę nie mógł zakwestionować prawa inwestorów do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Odnosząc się do odwołania B. K. organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczność, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę umowa dzierżawy miała obowiązywać jeszcze pięć miesięcy nie ma znaczenia dla prawidłowości pozwolenia na budowę. Inwestorzy sami, a nie organy administracyjne powinni zabezpieczyć swoje dalsze prawa do korzystania z nieruchomości. Fakt, że inwestorzy oczekiwali przedłużenia umów dzierżawy, co jednak nie nastąpiło, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skoro w dacie jej wydania inwestorzy wykazali wymagane przez Prawo budowlane prawo do dysponowania nieruchomością. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002r wniósł B. K. domagając się jej uchylenia z uwagi na rażące naruszenie art.7- 9 kpa. Zarzucił, iż organ odwoławczy nie odniósł się do tego, iż skarżący nie wiedział, że grunt na którym wybudował pawilon został oddany w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej oraz do tego, że Gmina jako właściciel gruntu odmówiła mu zwrotu nakładów i nie godzi się również na przeniesienie własności tego gruntu na rzecz inwestorów. Wyjaśnił, że Sąd Okręgowy w K. oddalił jego powództwo p-ko Gminie K. o przeniesienie własności gruntu na podst. art.231 kc. Podniósł, że obecnie spółdzielnia mieszkaniowa nie godzi się ani na sprzedaż prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym są usytuowane pawilony, ani na zwrot nakładów lecz jest zainteresowana ciągłym podwyższaniem opłat na bezumowne użytkowanie. Gdyby wiedział że grunt pozostaje w wieczystym użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowej nie zdecydowałby się na budowę pawilonu. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2002r. uzupełniającym skargę skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego wydano pozwolenie na budowę stałych pawilonów, skoro umowa dzierżawy zawarta została na okres 1 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Art. 16 § 1 kpa ustanowił ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis art. 156 § 1 kpa stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Skarżący w piśmie z dnia 2 marca 1998r. skierowanym do Wojewody [...] wniósł o zbadanie czy decyzja z [...].09.1993 r. zezwalająca mu na budowę pawilonu handlowo-usługowego na terenie osiedla " N." w K. jest zgodna z prawem / które to pismo prawidłowo potraktowano jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji/ zarzucając, że umowę ze S. Spółdzielnią Mieszkaniową w K. /[...]/ zawarł tylko na czas budowy pawilonu tj. na okres 1 roku i nie łączy go ze spółdzielnią umowa dzierżawy. Nie można było wobec tego wydać pozwolenia na budowę stałego pawilonu. Zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji są podobne i sprowadzają się do tego, że skarżący jako inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro zawarł umowę dzierżawy na okres 1 roku, co nie dawało skarżącemu prawa dysponowania gruntem. Podniósł, że został przymuszony do podpisania umowy dzierżawy, ponieważ był przekonany, że gmina przeniesie na niego własność gruntu pod pawilonem. Jednak mimo wydanego pozwolenia na budowę Gmina odmawia przeniesienia własności gruntu, a także zwrotu nakładów poniesionych na wybudowany pawilon /w piśmie z dnia z dnia 15 stycznia 1995r. skarżący informował Urząd Miejski w K., że budowa pawilonu została zakończona, i że miał zawartą umowę dzierżawy gruntu na czas budowy ze [...] i w związku z tym wnosi o sprzedaż gruntu bądź oddanie w wieczyste użytkowanie – do transakcji jednak nie doszło /. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarzut skarżącego, iż jako inwestor nie dysponował prawem do terenu jest nietrafny. W aktach sprawy znajduje się umowa użytkowania wieczystego zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1987r. rep. [...], mocą której [...] nabyła prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w K. osiedle "N."./ Kw nr [...] SR w K./ Skarżący zainteresowany wybudowaniem pawilonu handlowego na tym osiedlu, w dniu 4 listopada 1992r. zawarł ze [...] jako wydzierżawiającym umowę dzierżawy, z której wynika /par.2 umowy/, że wydzierżawiający oddaje czasowo w dzierżawę teren o pow. 299 m2 położony w K. osiedle "N." z przeznaczeniem na budowę pawilonu usługowego branży – gabinet odnowy biologicznej. Z treści par.5 tej umowy wynika, że roboty budowlane winny być wykonane w ciągu roku od daty protokólarnego przekazania placu budowy /umowa dzierżawy znajduje się w aktach niniejszej sprawy/. W umowie tej ustalono, iż wydzierżawiający będzie prowadził nadzór inwestorski oraz ustalono czynsz dzierżawny. Takiej samej treści umowy dzierżawy zawarli pozostali inwestorzy pawilonów handlowych. Powołana wyżej umowa dzierżawy była wystarczająca do uznania przez organ wydający pozwolenie na budowę przedmiotowego pawilonu, iż zgodnie z art.29 ust.5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. inwestor wykazał, że dysponuje prawem do nieruchomości. Z jej treści wynika wprost, że zawarto ją w celu i właśnie na czas budowy pawilonu handlowego.W umowie tej wydzierżawiający będący użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym miały być wzniesione pawilony wyraził wprost zgodę na ich wybudowanie, co wyklucza wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Organ administracyjny nie może badać, czy umowa dzierżawy nieruchomości, na podstawie której inwestor ma prawo na wzniesienie na niej obiektu budowlanego jest ważna, bo to nie należy do jego kompetencji lecz do sądu powszechnego. Z tych względów zarzut skarżącego, że nie zawarłby spornej umowy dzierżawy, gdyby wiedział, że [...] w K. jest wieczystym użytkownikiem gruntu i że nie uzyska własności gruntu pod pawilonem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podobnie nie ma znaczenia fakt, że Gmina odmawia zwrotu nakładów poczynionych na pawilon, który wzniósł skarżący. Niestety skarżący nie doszedł do porozumienia odnośnie spornego pawilonu - -obecnie ze Spółdzielnią Mieszkaniową "N." wyodrębnioną z zasobów [...] / k.39 akt uchwała o podziale spółdzielni/ - nie zawarł bowiem stosownej, nowej umowy dzierżawy nieruchomości, ani też nie doszło do żadnych rozliczeń finansowych, jednakże okoliczności te nie mogą wpływać na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę spornych pawilonów, przy wydaniu której prawidłowo ustalono, iż inwestorzy wykazali swe prawo do wzniesienia na gruncie [...] przedmiotowych pawilonów. Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z art. 3 pkt. 11 prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. W wyroku z dnia 10 lipca 1987 r. sygn. akt IV SA 381/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością należy uznać za spełniony, jeżeli inwestor uzyska zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Niewątpliwie w/w umowa dzierżawy przewidywała uprawnienie do wybudowania przedmiotowego pawilonu przez skarżącego. Przez rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności. Stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym, a nie subiektywnym. W niniejszej sprawie, w zakresie decyzji zezwalającej na budowę z [...].09.1993 r., nie można zgodzić się z tezą skarżącego, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ Sąd skargę oddalił.