IV SA 2071/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] nakazującą rozbiórkę dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku o wymiarach zewnętrznych 4.00 x 3.50 m z pomieszczeniami mieszkalnymi, do istniejącego budynku mieszkalno - gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Organ nadzoru budowlanego I instancji na skutek interwencji M. i L. K. oraz J. S. przeprowadził w dniu 23 października 2001 r. wizję lokalną, w sprawie rozbudowy części budynku na nieruchomości należącej do R. M. W jej wyniku ustalono, że przedmiotowej rozbudowy dokonał poprzedni właściciel nieruchomości w 1995 r., nie posiadając wymaganego przez przepisy Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Rozbudowa polegała na wybudowaniu parterowych pomieszczeń mieszkalnych o wymiarach zewnętrznych 4.00 x 3.50 m powierzchni zabudowy, posiadających konstrukcję murowaną opartą na fundamentach betonowych, przykrytych dachem dwuspadowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtórzył argumentację organu I instancji i podniósł m.in., iż rozbudowa została zlokalizowana w odległości 0.70 m, od granic sąsiednich działek. W takiej sytuacji w sprawie nie może mieć w jego ocenie zastosowania art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ przedmiotowy obiekt został zlokalizowany w odległości niezgodnej z przepisem § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu II instancji, organ pierwszoinstancyjny rozstrzygający w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zasadnie przyjął za podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 48 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ orzeka nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r., R. M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł m.in., iż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 16, 77 § 1, 80 kpa) oraz przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł ojej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga R. M. jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżący podniósł w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu od decyzji tego organu. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Ponadto wskazać należy, iż w myśl art. 107 kpa decyzja administracyjna wydana przez organ powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. W niniejszej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do daty dokonania rozbudowy części obiektu oraz okoliczności z nim związanych. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie. Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny, dlatego też jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ zobligowany jest uzupełnić go z własnej inicjatywy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. A przepis art. 136 kpa daje mu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przyjęły bezkrytycznie oświadczenia jednej ze stron jako podstawę ustaleń faktycznych co wobec odmiennych twierdzeń skarżącego i oświadczenia poprzedniego właściciela stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. W myśl tego przepisu właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Za uzasadnione należy uznać zarzuty podniesione w skardze, iż rozstrzygnięcie nią objęte zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie, co uniemożliwiło ustalenie terminu realizacji rozbudowy części spornego obiektu. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w sytuacji gdy stwierdzono, że dokonano samowoli budowlanej, było ustalenie daty realizacji spornej rozbudowy. Ustalenie daty realizacji samowoli istotne było z uwagi na postanowienia art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem sytuacja prawna tzw. samowoli budowlanej została zróżnicowana w zależności od tego, czy samowolna inwestycja została ukończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czy też po tej dacie. W sytuacji, gdy budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów prawa budowlanego z 1974 r. (zob. wyrok SN z dnia 3września 1997 r. w sprawie III RN 33/97, OSNAP 1998/6/168 ). Jeśli natomiast realizacja obiektu bądź jego części nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. to zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W niniejszej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do daty wybudowania spornego obiektu. Organy obu instancji przyjęły jedynie na podstawie oświadczeń M. i L. K. oraz J. S., że samowoli budowlanej, której dotyczy przedmiotowe postępowanie dokonano w 1995 r., a więc w momencie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. i wskazują na konieczność zastosowania art. 48 tej ustawy. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 29 listopada 2001 r. złożone przez poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, iż on był inwestorem spornego obiektu oraz że budynek ten w swym obecnym kształcie i wymiarach powstał w 1992 r. i nie został rozbudowany w latach następnych. Ponadto skarżący na dowód podniesionych okoliczności przedstawił mapy ewidencyjne z 1992 r i 2001 r., na których został uwidoczniony sporny budynek w tym samym kształcie i wymiarach. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien rozważyć i ocenić dowody zgłoszone przez skarżącego oraz dać temu pełen wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.