IV SA 2075/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nakazującej B. i Z. P. przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W uzasadnieniu wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o oświadczenie inwestora Z. P. oraz protokół z kontroli budowy przeprowadzonej w dniu [...] października 2001 r. stwierdził, iż budowa magazynu prowadzona przez inwestora realizowana jest bez wymaganego prawem pozwolenia. W celu zalegalizowania budowy organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. wstrzymał roboty budowlane, a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego wydał decyzje z dnia [...] listopada 2001 r. Zarówno postanowienie o wstrzymaniu, jak i decyzja zobowiązująca inwestorów do przedstawienia wskazanych dokumentów, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przypadku stwierdzenia tzw. "samowoli budowlanej" organ zobowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik B. i Z. P. Wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Organ, wszczynając z urzędu postępowanie nieważnościowe, naruszył art. 61 § 4 kpa, bowiem nie zawiadomił o tym stron postępowania, uniemożliwiając tym samym złożenie im wyjaśnień. Podniósł, że wybudowany budynek magazynowy zrealizowany został z wykorzystaniem części ścian i fundamentów istniejących od ponad 50 lat budynków gospodarczych, a zatem niemożliwe jest doprowadzenie budynku do stanu pierwotnego. Zdaniem skarżącego, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, było w pełni zasadne, gdyż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ma zastosowanie właśnie do rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i modernizacji obiektu budowlanego, realizowanego w ramach samowoli budowlanej. Inwestorzy posiadali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znając przepisów prawa budowlanego uznali, że zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wystarczającą podstawą do rozpoczęcia budowy. Zdaniem skarżących, rażące naruszenie prawa musi być oceniane z punktu widzenia skutków społeczno-ekonomicznych jakie za sobą pociąga. Zrealizowanie obiektu stworzy nowe miejsca pracy i musi to być brane pod uwagę przez organy, jako ważny interes społeczny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, gdyż treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. W sytuacji, gdy budowa prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia, właściwy organ zobowiązany jest do nakazania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego. W odniesieniu do stawianych zarzutów stwierdził, że pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu może być podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł pełnomocnika B. i Z. P., wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 107 kpa, poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia i ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 61 § 4, art. 7, art. 8 kpa oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał nadto, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zaś pouczenie, że strona skarżąca może ubiegać się o wznowienie postępowania, nie czyni zadość zasadzie wyrażonej w art. 7 i art. 107 § 3 kpa. Organ nie odniósł się także do podniesionych w odwołaniu skutków społeczno-gospodarczych, jakie pociągnie za sobą wydana decyzja. Zdaniem skarżących, dopuszczenie się samowoli budowlanej może pociągnąć za sobą określone środki, przewidziane do wyeliminowania tego niekorzystnego zjawiska, ale tylko z zastosowaniem zasady proporcjonalności, o której mówi art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zarzut skarżących dotyczący niezawiadomienia ich o wszczęciu postępowania jest chybiony, gdyż w aktach znajduje się zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. o wszczęciu postępowania w sprawie realizowanej budowy, doręczone skarżącym w dniu 12 października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.)- niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie niesporne jest, że inwestorzy rozpoczynając budowę budynku magazynowego przy ul. [...] w W., nie dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę. Wynika to z oświadczenia złożonego w dniu [...] października 2001 r. przez Z. P. Fakt ten został następnie potwierdzony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w czasie wizji na terenie budowy, stwierdził, iż mimo braku pozwolenia na budowę oraz wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] października 2001 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, inwestor kontynuuje prace przy budowie magazynu. Wydając w takim stanie faktycznym decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązującą skarżących do opracowania w zakreślonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót oraz projektu na dokończenie zamierzenia inwestycyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że w sprawie chodzi o inny przypadek samowoli niż uregulowany przepisem art. 48 Prawa budowlanego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w myśl art. 51 ustawy Prawo budowlane ust. 1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, a nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązanie tą decyzją skarżących do przedstawienia określonych dokumentów nie może, z istoty swej, doprowadzić realizowanej samowolnie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też zgodzić należy się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy jest ono oczywiste i wywołuje skutki prawne nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Ustalenie zatem, w sposób nie budzący wątpliwości, wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno prowadzić do wydania decyzji nakazującej ich rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie zaś decyzji sankcjonującej de facto "samowolę budowlaną". W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi. Zważywszy na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.