IV SA 2098/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie NSA A. Żak, WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Eliza Kapłańska, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i J. S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. 7/IV SA 2098/02 UZASADNIENIE E. i J. S. wnieśli w dniu [...].05.2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2002r. ([...]), wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, którą Wojewoda S.: - uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2000r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w całości, - i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Jak wynika z przesłanych do Sądu akt sprawy, pismem z dnia [...].11.2001 r. E. i J. S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody S. z dnia [...] marca 2000 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę. Powyższą decyzją została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2000 r., którą zatwierdzono projekt i udzielono J. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku hali produkcyjnej na przetwórstwo spożywcze (płatki i chrupki kukurydziane) wraz z modernizacją i rozbudową o część magazynowo — produkcyjną i część mieszkalną oraz budową przyłącza wodociągowego na parceli nr [...], położonej w T. przy ul. [...]. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2001 r. została uchylona i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W następstwie czego Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wcześniej, w dniu [...] lipca 2001 r. Prezydent Miasta T. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie "hali produkcyjnej przetwórstwa spożywczego (produkcja chrupek kukurydzianych) na parceli nr [...] ([...]) w T. przy ul. [...] przed ukończeniem wszystkich robót budowlanych, tj. wykonaniem rozbudowy części magazynowej i części mieszkalnej oraz docelowym zagospodarowaniem terenu". Wojewoda S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r. ([...]) wznowił postępowanie administracyjne 7/IV SA 2098/02 3 zgodnie z wnioskiem E.i J. S., a następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, wydał decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. (opisanąna wstępie). E. i J. S. pismem z dnia [...].3.2002 r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji — w części umarzającej postępowanie organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołujący się, zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie przepisów prawa procesowego: * "art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 kpa, przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, w sytuacji kiedy powołany art. 151 § 1 kpa pozwala jedynie na wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a także wydanie takiej decyzji mimo, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego wskazane w niniejszym przepisie, * art. 10 kpa, na skutek uniemożliwienia odwołujący się zaznajomienia z materiałami postępowania i zajęcia stanowiska przed wydaniem zaskarżonej decyzji". Wskazując na powyższe podstawy, skarżący wnoszą o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ewentualnie — uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie, kończy postępowanie w sposób formalny i nie jest decyzja rozstrzygającą o istocie sprawy, o czym mowa jest w art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Nie zachodzi tu również bezprzedmiotowość postępowania w sprawie, co uzasadnia organ tym, że inwestycja została już zrealizowana. Wbrew temu co twierdzi organ, sporna inwestycja nie została ukończona, a wynika to z treści decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie, nie można więc tu mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało doręczone skarżącym w dniu 7.02.2002 r. i zgodnie z nim w terminie 14 dni od daty doręczenia, skarżący mieli mieć możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Tymczasem przed upływem tego terminu ([...].02.2002 r.) została wydana decyzja organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, po omówieniu decyzji pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko tam zajęte jest uzasadnione. Zaś zarzuty podniesione przez skarżących w odwołaniu, "nie mogły zostać uwzględnione przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, bowiem nie stanowią podstaw do zmiany podjętego przez Wojewodę S. rozstrzygnięcia". 7/IV SA 2098/02 4 W skardze do Sądu na powyższą decyzję, skarżący zarzucają naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów zawartych w odwołaniu, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną prawidłowości decyzji. Ponadto zarzuca się naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 kpa i art. 10 kpa - podobnie, jak wcześniej w odwołaniu. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzj i. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest uzasadniona. Do podstawowych obowiązków organu odwoławczego należy zajęcie stanowiska w kwestiach podniesionych w odwołaniu, co powinno znaleźć swój wyraz w prawidłowo zredagowanym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Zaskarżona decyzja pozbawiona jest takiego uzasadnienia, gdyż tylko jedno zdanie uzasadnienia, w treści swej nic nie mówiące, odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem, zarzuty podniesione w odwołaniu były poważne i ze wszech miar zasługiwały na rozważenie i ustosunkowanie się do nich. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż "przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również obejmuje ono rozstrzygnięcie niemerytoryczne, jak umorzenie postępowania". Przeczy temu chociażby brzmienie art. 104 § 2 kpa, zgodnie z którym umorzenie postępowania, jest zakończeniem sprawy ( załatwieniem sprawy) "w inny sposób". Nie ma więc wątpliwości, że decyzja Wojewody S. z dnia [...] lutego 2002 r. w części umarzającej postępowanie organu I instancji, nie jest "nową decyzją rozstrzygającą.o istocie sprawy" tak, jak to mówi przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem strony skarżącej, brzmienie powyższego przepisu wyklucza wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Jeśliby przyjąć stanowisko, że ustawodawca powinien przewidzieć możliwość umorzenia postępowania również w art. 151 § 1 pkt 2 kpa podobnie, jak to uczynił w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to należałoby się zgodzić z tym poglądem. Jednak nie należy zapominać o istnieniu art. 105 § 1 kpa, który odnosi się do całości regulacji kodeksowej i stanowi pewną zasadę (regułę) odnoszącą się również do postępowań 7/IV SA 2098/02 5 nadzwyczajnych (art. 145, 154, 155, 156 i 161 kpa). Przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego stanowiące o jego bezprzedmiotowości, powstają zawsze w konkretnej sprawie, niezależnie od woli stron i organów, i stanowią przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie można więc ich najczęściej przewidzieć bądź wykluczyć na jakimś etapie lub w którymś stadium postępowania administracyjnego, podobnie jak zdarzeń losowych. Drugą kwestią poruszaną przez skarżących jest to, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ sporna inwestycja, pomimo wydania pozwolenia na użytkowanie, nie została ukończona. Jest to niewątpliwie kwestia wymagająca rozważenia, wystarczy zwrócić uwagę na to, jak została zredagowana osnowa decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2000 r. i decyzja tego samego organu z dnia [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie. W jednym i drugim przypadku są to decyzje złożone, których osnowy składają się z dwu części pomimo, że redakcyjnie nie zostały wyodrębnione. Decyzja z dnia [...] lutego 2000r. w pierwszej części jest pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a w drugiej części pozwoleniem na budowę, potwierdzają to również przepisy Prawa budowlanego powołane na początku decyzji. W decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. faktycznie pozwolono na użytkowanie tylko tej części inwestycji, która była objęta pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania. Jak z tego wynika, druga część decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. (modernizacja i rozbudowa części magazynowo-produkcyjnej i części mieszkalnej) nie została zrealizowana i tej części nie obejmuje decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Tych szczegółów sprawy organy nie wzięły pod uwagę, przyjmując bezpodstawnie, że decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. została zrealizowana w całości. W tego typu sprawach jak ta, można mówić o przesłankach do umorzenia postępowania (bezprzedmiotowości postępowania) również w odniesieniu do części sprawy (części decyzji). Również zarzut naruszenia art. 10 kpa, w świetle przedstawionych materiałów, wydaje się być uzasadniony. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwraca z urzędu uwagę na to, że organy nie zajęły stanowiska również w kwestii tej, czy odwołanie zostało złożone w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa. Jak wynika z akt sprawy, decyzja pierwszej instancji została doręczona skarżącym w dniu [...].02.2002 r. (patrz potwierdzenie odbioru), a datą wpływu odwołania jest dzień [...].03.2002 r. (patrz pieczęć na odwołaniu), nie wiadomo jednak, czy odwołanie zostało złożone bezpośrednio w organie, czy też zostało przesłane za pośrednictwem poczty. 7/IV SA 2098/02 6 W ocenie Sądu, z przyczyn powyżej omówionych, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lc w/w ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy — Przepisy wprowadzające, powołanej na wstępie.