IV SA 2099/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Protokolant Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji inwestycji polegającej na budowie budynków przy drodze krajowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2002 r. 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz D. O. kwotę 10 zł (dziesięć), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r., wydanym z powołaniem na art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania lokalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem i obiektu rzemieślniczo -usługowego na działce nr [...] w miejscowości L., przy drodze krajowej nr 82. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podniósł, że Burmistrz Miasta L. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem oraz obiektu rzemieślniczo - usługowego na działce nr [...] w miejscowości L., przy drodze krajowej nr 82, zwrócił się o zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi. Organ orzekający podał, że droga krajowa nr 82, do której przylega działka nr [...], zalicza się do dróg głównych (klasa G). Zgodnie z §9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że wymagania w stosunku do dróg krajowych znalazły odzwierciedlenie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., w którym wprowadzono dla drogi krajowej nr 82 i wojewódzkiej nr 829 zakaz realizacji nowych zjazdów dla obsługi przyległego terenu. Plan zakłada, iż obsługę komunikacyjną terenu przyległego do drogi krajowej i wojewódzkiej realizować należy od dróg gminnych przebiegających równolegle do pasów drogowych po obu stronach tych dróg. W związku z tym, według organu wykonanie zjazdu z projektowanej inwestycji jest niedopuszczalne. Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że połączenie drogi z dojazdem do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza może zapewnić jedynie zjazd publiczny. Taki zjazd z uwagi na jego przeznaczenie i częstość użytkowania stwarza duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 82 natężenie ruchu zalicza się do dużych w skali kraju i wskazuje tendencje do szybkiego wzrostu - w 1999 roku wynosiło ono 4548 pojazdów na godzinę, zaś w 2000 roku 7258 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił uwagę, że budowa dróg gminnych, które mają zapewnić obsługę komunikacyjną terenów przyległych do drogi krajowej nr 82 należy do Gminy L. Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. O., podnosząc, że zaskarżone postanowienie odnosi się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - II etap, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] czerwca 2001 r., które nie dotyczą działki nr [...], na której skarżący zamierza realizować inwestycję. Natomiast organ nie uwzględnił postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - I etap uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1997 r., mimo, że działka skarżącego położona jest na terenie objętym tym planem. Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. Organ uznał co prawda trafność zarzutu skarżącego, lecz w jego ocenie omyłkowe powołanie niewłaściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. O negatywnej opinii w sprawie lokalizacji projektowanej inwestycji zadecydowały przede wszystkim względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, lokalizacja zabudowy wzdłuż istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Wyrażenie opinii w sprawie lokalizacji zabudowy wzdłuż istniejących dróg ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności przy jej formułowaniu. Organ opiniujący ma obowiązek rozważenia wszystkich istniejących okoliczności sprawy i należytego umotywowania swojego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, opiniując negatywnie planowaną lokalizację inwestycji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie zbadano ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działkę, na której inwestycja ma być realizowana. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę rozwiązania planu w zakresie układu komunikacyjnego są istotnym elementem, który powinien być rozważony przed wydaniem opinii w przedmiocie lokalizacji inwestycji wzdłuż istniejącej drogi. Należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu jako jedną z przyczyn wydania negatywnej opinii, wskazano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie określono bliżej o jaki plan chodzi, a jak wynika z odpowiedzi na skargę powołane zostały ustalenia planu, który nie obejmuje nieruchomości skarżącego. W związku z tym wyjaśnienia wymagać będzie czy i jak kwestie układu komunikacyjnego, w szczególności w zakresie miejsc włączenia ruchu drogowego do drogi krajowej, rozwiązane zostały we właściwym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zauważyć należy, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu z dnia [...] stycznia 2002 r., przesłanki uzasadniające negatywną opinię zarządu drogi są na tyle ogólne, że nie sposób przyjąć, by organ rozważył, jakie konkretne okoliczności przemawiają przeciwko lokalizacji zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu organ nie mógł poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu, że zjazd publiczny stwarza duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz, że na określonym odcinku drogi szybko wzrasta natężenie ruchu, gdyż takie stanowisko nie jest wynikiem wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2002 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim ustalić jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje swym działaniem nieruchomość skarżącego i przeprowadzić jego analizę w zakresie niezbędnym do wydania opinii. W zależności od wyników tej analizy organ powinien rozważyć, jakie konkretne powody, dotyczące niniejszej sprawy przemawiają za wydaniem opinii określonej treści. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.