IV SA 2202/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek Sędziowie WSA Izabela Ostrowska (spr.) asesor WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Gruszczyński po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg E. i M.D., M.W., S. S., A.R., B.K., M. i Z. C., P. i M.F., J.K., S. S., C.C., A. i C. N., S. S., K. i B. G. oraz Stowarzyszenia M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję I. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. i M. D., M.W., S. S., A.R. , B.K., M. i Z. C., P. i M. F., J. K., S.S., C. C., A. i C. N., S.S., K. i B. G. oraz Stowarzyszenia M. kwotę po 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad pozwolenie na budowę obwodnicy m. [...] (droga krajowa nr [...]) – odcinek [...] – od km [...] do km [...] – wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi. Jednocześnie organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz przedłożenie analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny otoczenia – w terminie 1 roku od daty oddania obiektu do użytkowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. O wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ powiadomił opinię publiczną i strony – sąsiadów inwestycji. Do organu wpłynęło szereg uwag, zastrzeżeń i oświadczeń ze strony społeczności lokalnej, a dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji na tereny przyległe. W związku z powyższym organ wyjaśnił, iż dane dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wyliczono w sposób przybliżony – empiryczny i w oparciu o prognozę ruchu na rok 2010. Rzeczywisty zasięg oddziaływania obwodnicy na tereny sąsiednie ustalą pomiary porealizacyjne, do wykonania których organ zobowiązał inwestora. Nadto w uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 48 Prawa ochrony środowiska, inwestycja została uzgodniona pod względem oddziaływania na środowisko przez Starostę Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, po zapoznaniu się z odwołaniami Stowarzyszenia M. w [...], E. i M. D., M. W., S. S., A. R., B. K., M. i Z. C., P. i M. F., J. K., S.S., C.C., A. i C.N., S.S., K. i B. G. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr ew. [...] w J. i w tej części umorzył postępowanie I instancji, w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...].01.2003 r., skorygowany pismem z dnia 27.02.2003 r. dotyczy "obwodnicy [...] odcinek [...] od km [...] do km [...], z wyłączeniem działki [...] w J., natomiast z akt administracyjnych wynika, iż inwestor nie uzyskał prawa do tej nieruchomości na cele budowlane. W tej sytuacji zdaniem organu należało w części zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie I instancji. Odnosząc się do odwołań organ stwierdził, iż: - odwołanie Stowarzyszenia M. w [...] nie podlega rozpatrzeniu, bowiem Stowarzyszenie to nie wnosiło o dopuszczenie do postępowania w I instancji ani w II instancji i nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania; - odwołanie M. F., A. R., M. W., J. i D. W. nie podlegają rozpatrzeniu ze względu na brak po ich stronie legitymacji do złożenia odwołania, bowiem nie brali udziału w postępowaniu i nie wykazali aby w sprawie niniejszej mieli indywidualny interes prawny lub obowiązek; - odwołanie S.B. właściciela działki nr [...] organ uznał za uzasadnione; - odwołanie C.C., A. i J.P. zdaniem organu dotyczą spraw nie należących do kompetencji administracji architektoniczno-budowlanej( wywłaszczenie i odszkodowanie oraz koszt wymiany stolarki okiennej); - pozostałe odwołania o jednakowej treści zawierają w ocenie organu zarzuty bezzasadne, bądź nie mające oparcia w obowiązującym prawie, bądź dotyczące kompetencji innych organów niż organy administracji architektoniczno-budowlanej do których nie należą sprawy lokalizacji inwestycji i uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. Nadto w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem odcinki drogi będące przedmiotem zaskarżonej decyzji są zdolne do samodzielnego funkcjonowania. Chybionym jest także zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 53 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627) bowiem akta sprawy zawierają dokumenty potwierdzające działania organu podjęte w trybie art. 32 cytowanej ustawy. Skargi na powyższą decyzję wnieśli: E. i M. D., M. W., S. s., A. R., B. K., M. i Z. C., P. F., M. F., J.K., S.S., C.C., A. i C. N., S. S., K. i B. G. oraz Stowarzyszenie M. W uzasadnieniu skarg podniesiono zarzuty naruszenia licznych przepisów ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska: - art. 33 ust. 1 – bowiem planowany obiekt nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; - art. 5 ust. 1 pkt 1d, 1e – poprzez nie zagwarantowanie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych; - art. 5 ust. 1 pkt 4 – poprzez niewłaściwe zaprojektowanie szerokości jezdni, bez pasa ratunkowego i pobocza; Art. 5 ust. 1 pkt 6 – poprzez nie zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; - art. 34 ust. 3 pkt 1 – wniosek o pozwolenie na budowę sporządzony został w oparciu o nieaktualne mapy geodezyjne; - art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska – poprzez nie zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. A także pominięcie w postępowaniu właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją oraz Stowarzyszeni M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując jednocześnie, iż fakt pominięcia strony w postępowaniu może być przesłanką do ewentualnego wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 138 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył odwołań (a jedynie się z nimi zapoznał) Stowarzyszenia M.w [...], M.F., A.R., M. W., J. i D. W., uznając, iż podmioty nie brały udziału w postępowaniu I instancji i nie wykazały, iż w sprawie niniejszej mają indywidualny interes prawny lub obowiązek. W nauce prawa administracyjnego, jak również licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że w sytuacji w której odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku – to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać takie odwołanie w oparciu o zasady przewidziane dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdził, że podmiot taki nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5.07.1999 r. sygn. akt OPS 16/98, zob. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996 r., s. 575). W przypadku gdy po weryfikacji istnienia interesu prawnego odwołującego się organ w oparci o art. 28, 29 i 30 kpa ustali, iż w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania winien zastosować się do treści art. 138§2 kpa chyba, że brak ten można usunąć w postępowaniu odwoławczym. Sytuacja taka będzie jednak miała charakter wyjątkowy wobec obowiązującej zgodnie z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić, iż w razie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd ten ma obowiązek badania decyzji w zakresie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu II instancji, zauważyć należy, że pominięci w postępowaniu odwoławczym: A. R., M.F., M.W., J. i D. W. zostali ujęci w wykazie właścicieli działek przylegających do pasa drogowego obwodnicy [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...], znanym organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z tych względów, nie odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg należało uchylić zaskarżone decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Rozstrzygniecie w pkt II i III Sad oparł na treści art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy.