IV SA 2218/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2003 roku, znak [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. Sp. z o. o. kwotę 300 zł.( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 par 1 pkt 2 oraz art. 158 par 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. reprezentowanego przez M. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002r., Nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę rampy dostawczej wraz z zadaszeniem przy budynku handlowym położonym na terenie nieruchomości przy ul. S. w P. i stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002r., Nr [...] znak: [...]. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może zostać wszczęte jedynie na wniosek, złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszym postępowaniu adresatem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była A. Sp. z o.o. a nie T. P. Sp. z o.o., która jest inwestorem. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002r., udzielająca pozwolenia na budowę wydana więc została na rzecz podmiotu nielegitymującego się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w opinii organu II instancji stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wobec rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja Wojewody [...], będąca konsekwencją wszczętego na wniosek [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. z dnia [...] stycznia 2003r. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności została wydana po tym, jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003r. umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002r. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, że strona wystąpiła z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002r. Fakt niezawieszenia postępowania przez organ stopnia wojewódzkiego nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie. W skarze podniesiono, iż organy administracji wszczęły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek [...] Zrzeszenia Handlu i Usług, które nie jest stroną w sprawie ani też nie jest organizacją społeczną mogącą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Zrzeszenie nie reprezentuje własnych praw i obowiązków, lecz działa w imieniu "bliżej nie określonej grupy 2000 osób prowadzących działalność gospodarczą na terenie miasta P.". W opinii strony skarżącej, [...] Zrzeszenie Handlu i Usług nie ma interesu prawnego ani też nie spełnia wymogów określonych w art. 31 kpa, zaś wydane przez organy administracji decyzje naruszają art. 77 par 1 kpa, bowiem nie ustalono w sposób jednoznaczny czy posiada ono legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej spółki zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej spornej inwestycji wynika z partykularnego interesu zrzeszenia, polegającego na ograniczeniu dostępu do rynku podmiotów konkurencyjnych, jednakże nie wynika ono z żadnego przepisu prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2002r. w postaci wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. W opinii strony skarżącej inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona nie może być traktowany jak osoba, która dopuściła się samowoli budowlanej. Ponadto roboty budowlane rampy dostawczej wraz z zadaszeniem toczyły się przez cały okres ich realizacji na podstawie ostatecznych i wykonalnych decyzji administracyjnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002r. naruszył art. 156 par 2 kpa. Organ odwoławczy winien był wydać decyzję określoną w art. 158 par 2 kpa lub umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na jego bezprzedmiotowość. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji nastąpiło wbrew zasadom wyrażonym ar. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja taka nie zawiera wad. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Według art. 157 par 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zasady określone w art. 28 kpa i art. 61 par 4 kpa obowiązują również w tym postępowaniu. W oparciu o przepisy art. 157 par 3 odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa lub gdy żądanie wszczęcia złożyła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 29 kpa stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne w myśl definicji zawartej w art. 5 par 2 pkt 5 kpa obejmują organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Mając na uwadze różny status organizacji społecznych można do nich zaliczyć partie polityczne, stowarzyszenia i organizacje im podobne, związki zawodowe i społeczno- zawodowe organizacje rolników, samorządy zawodowe oraz związki wyznaniowe. Zgodnie z art. 31 par. 1 kpa organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w spawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. W pierwszym przypadku wszczęcie postępowania powoduje przyznanie tej organizacji społecznej praw strony. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Oceny wymienionych przesłanek dokonuje organ prowadzący postępowanie i wydaje stosowne postanowienie. Organ ten jest także zobowiązany do oceny, czy żądanie zostało złożone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji. Przedmiotowe umocowanie winno być wykazane poprzez dołączenie odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji, ewentualnie poprzez dołączenie odpisu uchwały podjętej przez jednostkę dla której rejestr lub ewidencja nie są prowadzone. Organizacja społeczna nie spełniająca wskazanych warunków nie może skutecznie zgłosić swego udziału w sprawie ani przedstawić poglądu istotnego dla sprawy. Organy orzekające w niniejszym postępowaniu nie ustaliły bezspornie czy [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. jest stroną czy też może uczestniczyć w toczącym postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna zgodnie z art. 31 kpa. Powołany art. 29 kpa ustala podstawowy krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, w sytuacji gdy mają w sprawie indywidualnej interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wskazać bowiem należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie za stronę (zob. postanowienie NSA z 30.05.84r., II S.A. 789/84). Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie można uznać za prawidłowe. Zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. W ocenie składu orzekającego, organy administracji wszczęły postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek podmiotu, którego legitymacja procesowa budzi uzasadnione wątpliwości, szczególnie wobec braku ustalenia, czy [...] Zrzeszenie Handlu i Usług w P. może uczestniczyć w toczącym się postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności ( zgodności z prawem ) zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).