IV SA 2301/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Joanna Kabat Rembelska (spr) Asesor WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Protokolant Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania działalności grupowej oczyszczalni ścieków i kompostowni w G. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzjami z dnia [...] kwietnia 2002 r., działając na podstawie art. 138§1 pkt 2 k.p.a., art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085): 1. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2002 r. umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania działalności grupowej oczyszczalni ścieków w G. przy ul. [...] i odmówił wstrzymania jej działalności; 2. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2002 r. umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania działalności kompostowni w G. przy ul. [...] i odmówił wstrzymania jej działalności. W uzasadnieniu powyższych decyzji organ odwoławczy stwierdził, co następuje. B. T. pismami z 5 czerwca i 8 listopada 2001 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wstrzymanie działalności grupowej oczyszczalni ścieków i kompostowni funkcjonujących w G. przy ul. [...]. W dniach [...] listopada, [...] i [...] grudnia 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę kompostowni, zaś w dniach [...] i [...] grudnia 2001 r. skontrolował grupową oczyszczalnię ścieków. Następnie pismami z dnia 10 stycznia 2002 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowań w sprawie wstrzymania działalności grupowej oczyszczalni ścieków i kompostowni. Po przeprowadzeniu kolejnych kontroli połączonych z badaniem czystości powietrza na terenie oraz wokół kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków, organ pierwszej instancji uznał, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że działalność kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków zagraża zdrowiu i życiu okolicznych mieszkańców. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, z powołaniem na treść art. 105§l k.p.a. w związku z art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska umorzył postępowania prowadzone w sprawach wstrzymania działalności kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem organu odwoławczego postępowania w wymienionych sprawach zostały wszczęte pismami B. T. złożonymi w czerwcu 2001 r. a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W związku z powyższym rozstrzygnięcia w omawianych sprawach powinny zapaść na podstawie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a nie ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 105§l k.p.a. organ administracji publicznej umara postępowanie, które z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, przy czym bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest jednego z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego. W niniejszych sprawach taka sytuacja nie zachodzi i w związku z tym należało rozstrzygnąć je co do istoty poprzez wydanie decyzji "wstrzymujące" lub "odmawiającej wstrzymania". Z podanych przyczyn decyzje organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu. Stosownie do mającego zastosowanie w sprawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jeżeli wykonywanie określonej działalności pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska działający w porozumieniu odpowiednio z wojewodą lub starostą podejmie decyzję nakazującą wstrzymanie takiej działalności do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko. Przesłanką stosowania powołanego przepisu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem określonej działalności, a pogorszeniem stanu środowiska, a w szczególności zagrożeniem zdrowia i życia ludzi. Wstrzymanie działalności jest najbardziej rygorystycznym środkiem działania organu administracji w celu ochrony środowiska, do którego można sięgnąć jeżeli żadne inne środki nie są skuteczne i jednocześnie są spełnione przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołów kontroli sporządzonych przez organ pierwszej instancji wraz z wynikami pomiaru czystości powietrza wokół kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków przeprowadzonymi w styczniu 2002 r., opracowania wykonanego w grudniu 2001 r. przez Politechnikę [...] "Badania oddziaływania na środowisko oczyszczalni i kompostowni odpadów komunalnych w G." oraz opracowania Politechniki [...] z grudnia 2001 r. "Ocena stopnia zanieczyszczenia powietrza wokół Grupowej Oczyszczalni Ścieków i Kompostowni Odpadów w M.," w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie potwierdza by działalność kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków spełniały przesłanki do zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. [...] Wojewódzki Inspektor Środowiska w trakcie przeprowadzonych kontroli kompostowni nie stwierdził poważnych nieprawidłowości. Proces kompostowania odpadów przebiegał zgodnie z instrukcjami technologicznymi. Stwierdzone uchybienia były powodem wydania zarządzeń pokontrolnych, lecz nie uzasadniały one wstrzymania działalności kompostowni. W odniesieniu do funkcjonowania grupowej oczyszczalni ścieków organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził szereg nieprawidłowości. W związku z tym w ramach swoich kompetencji kierował pisma i wystąpienia do innych organów i instytucji w tym: wniosek z dnia 20 lipca 2001 r. do Starosty Powiatu G. o zobowiązanie, w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, Gminy G. do podjęcia działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócenie go do stanu właściwego w ramach prowadzonej modernizacji oczyszczalni; pismo z dnia 20 lipca 2001 r. do Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z prośbą o rozważenie możliwości dofinansowania modernizacji obiektów oczyszczalni ścieków; wniosek z dnia 16 listopada 2001 r. do Starosty Powiatu G. o podjęcie postępowania w sprawie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków i eksploatację urządzeń dla oczyszczalni. Jednakże ujawnione nieprawidłowości w funkcjonowaniu oczyszczalni ścieków nie uzasadniały przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w piśmie z dnia 29 sierpnia 2001 r. i [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 14 lutego 2002 r. stwierdzili, że nie ma możliwości udowodnienia istnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego, związanego z działalnością kompostowni i oczyszczalni. Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu kompostowni i oczyszczalni ścieków nie spełniają przesłanek do zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, co uzasadnia odmowę wstrzymania ich działalności. Skargi na powyższe decyzje wniosła B. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77§1 i art. 52 k.p.a. Skarżąca podniosła, że problemy związane z funkcjonowaniem kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków w G. istnieją od wielu lat, lecz mimo to organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy i wyjaśnienia rzeczywistego wpływu spornych obiektów na stan zdrowia i życia ludzi. B. T. podała szereg przykładów zachorowań osób mieszkających w otoczeniu kompostowni i oczyszczalni, które jej zdaniem pozostają w związku z ich funkcjonowaniem. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli wykonywanie określonej działalności pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska działający w porozumieniu odpowiednio z wojewodą lub starostą podejmie decyzję nakazującą wstrzymanie takiej działalności do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania działalności kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków wymagało w związku z tym wszechstronnego wyjaśnienia, czy funkcjonowanie wymienionych obiektów pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. Organy obu instancji, z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a., nie poczyniły ustaleń we wskazanym zakresie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołał się na niektóre dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, lecz nie przeprowadził ich analizy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego tylko część materiału dowodowego była przedmiotem jego zainteresowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził w uzasadnieniach decyzji, że działalność kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków jest uciążliwa, lecz jednocześnie bez przeprowadzenia analizy zgromadzonych ocen, ekspertyz i protokołów, przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, uzasadniające wstrzymanie ich funkcjonowania. Dodać należy, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił dlaczego pominięte zostały wyniki "Oceny stopnia mikrobiologicznego zanieczyszczenia powietrza wokół Grupowej Oczyszczalni Ścieków i Kompostowni Odpadów w M." z dnia 9 kwietnia 2002 r., sporządzonej przez zespół naukowców z Politechniki [...]. Z opracowania tego wynika, iż powietrze atmosferyczne w sąsiedztwie komór napowietrzania ścieków jest bardzo silne, nieco mniejsze przy granicy oczyszczalni i terenach wokół oczyszczalni i kompostowni. Odnotowano także zanieczyszczenie powietrza pod względem uciążliwości zapachowej. W ocenie wskazano, że ciągłe zanieczyszczenie powietrza i stałe uciążliwości zapachowe wymagają pilnego zadrzewienia strefy graniczącej z oczyszczalnią od strony M. W ocenie podkreślono, że konieczna jest pilna modernizacja oczyszczalni, zwłaszcza komór napowietrzania i gospodarki osadowej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie z nieznanych przyczyn nie uwzględnił treści tej oceny, chociaż stwierdzenie utrzymującego się zanieczyszczenie powietrza wymagało uwzględnienia przy rozważaniu zasadności wniosku B. T. Naruszeniem wyrażonego w art. 77 §1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest wybiórcze powoływanie się na stanowisko organu sanitarnego. We wskazanym w uzasadnieniach decyzji piśmie z dnia 14 lutego 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał na potrzebę wykonania ekspertyzy określającej wpływ zanieczyszczeń z oczyszczalni ścieków na stan zdrowia. Ekspertyzy takiej nie tylko nie wykonano, ale w decyzjach powołując się na wskazane pismo stwierdzono, że nie ma możliwości udowodnienia istnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego, związanego z działalnością kompostowni. Takie stanowisko organu odwoławczego jest przejawem wybiórczego i nierzetelnego przedstawiania stanu sprawy. Poważne zastrzeżenia co do prawidłowości postępowania budzi stanowisko organu odwoławczego, który przyznaje, że obiekty kompostowni i oczyszczalni wymagają modernizacji z uwagi na potrzeby ochrony środowiska i jednocześnie wyklucza potrzebę wstrzymania ich działalności (mimo, że modernizacja nie nastąpiła), bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanowiska w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, odmawiając wstrzymania działalności kompostowni i oczyszczalni ścieków ograniczył się do stwierdzenia, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Takie stanowisko organów jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego - zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe rozważania odnoszą się także do decyzji organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie tylko wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego i z naruszeniem art. 105§l k.p.a. umorzył postępowania w sprawie wstrzymania działalności kompostowni i grupowej oczyszczalni ścieków, lecz podobnie jak organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył wszystkich dowodów w sprawie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że istnieje potrzeba ponownego zbadania wszystkich okoliczności sprawy przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Uwzględniając charakter zaskarżonego decyzji, który jako akt odmowny nie ma cechy wykonalności, Sąd zaniechał wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.