IV SA 2307/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie NSA Anna Żak, WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Eliza Kapłańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].01.2002 r. znak: [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. i T. K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2002 r. znak: [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].01.2002 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...].02.2001 r. znak [...] uchylającej ostateczną decyzję Wojewody L. dnia [...].11.1997 r. oraz uchylającej decyzję wydaną z up. Burmistrza Miasta S. z dnia [...].09.1997 r. znak: [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. B. pozwolenia na budowę garażu na działce położonej przy ul. [...]w S. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ stwierdził, iż decyzja Wojewody L. z dnia [...].02.2001 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P.9/98 (Dz. U. nr 44 poz. 434 z 1999 r.). W cytowanym wyroku Trybunał stwierdził niezgodność § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 15 poz. 140) z art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z póź. zm.). Będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego regulacja prawna była podstawą wydania z up. Burmistrza Miasta S. decyzji z dnia [...].09.1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej B. B. pozwolenia na budowę garażu na działce przy ul. [...] w S. w północno-wschodnim narożu działki. Postanowieniem z dnia [...].06.1998 r. Burmistrz Miasta S. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez B. B. przy realizacji omawianego garażu "uznając, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...].11.1998 r. organ udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – dokończenie budowy przedmiotowego garażu – w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wojewoda L. działając w oparciu o art. 149§2, 151§1 pkt.2 k.p.a., powołując w uzasadnieniu art. 36a ust. 2 prawa budowlanego – stwierdzając istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie organu I instancji przywołując pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 16.09.1993 r. SA/Gd 806/93 z którego wynika, iż " jeżeli po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku której wyłączone jest w danej sprawie wydanie decyzji administracyjnej, organ rozpoznający sprawę na nowo, jeżeli stwierdzi istnienie podstawy wznowieniowej powinien uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie pierwszej instancji". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w trybie postępowania nadzorczego stwierdził, iż decyzja Wojewody L. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156§1 k.p.a., a jedynie w granicach określonych tym przepisem, uprawniony był do rozpatrzenia sprawy. Skargę od powyższych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli K. i T. K., wznosząc o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, iż pozostawiono w mocy obowiązującą decyzję z dnia [...].11.1998 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...].12.1998 r., a takie, iż organy w S. i L. nie zastosowały już w 1998 r. art. 36a ustawy Prawo budowlane. Nadto w ocenie skarżących Wojewoda L. wydając decyzję z [...].02.2001 r. znając obowiązujący stan prawny nie rozpoznał sprawy co do istoty. Skarżący podnieśli nadto, iż decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane były z naruszeniem art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd I instancji na podstawie art. 97§1 ustawy z dnia 30.08.2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271). Skarga jest uzasadniona, choć nie z przyczyn wymienionych w jej zarzutach, którymi jednak Sąd po myśli art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) nie jest związany. Z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P/98 (Dz. U. nr 44 poz. 434, utracił z dniem 15 maj 1999 r. moc obowiązującą § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 140). Mając na uwadze iż powołany przepis § 12 ust. 7 stanowił podstawę wydania decyzji z dnia [...].09.1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej B. B. pozwolenia na budowę, zasadnie Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...].11.1999 r. (znak: [...]) na wniosek T. K. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...].09.1997 r. Pomimo, iż organ nie powołał w decyzji podstawy swojego rozstrzygnięcia, z uzasadnienia jasno wynika, iż stanowił ją art. 145a k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 151 k.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145§1 k.p.a.; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przy czym przez rozstrzygnięcie sprawy należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak i rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Żaden bowiem przepis rozdziału 12 k.p.a. nie wyłącza stosowania mocy ogólnej art.105 k.p.a. w sytuacji gdy postępowanie z jakiś przyczyn stało się bezprzedmiotowe np. postępowanie o pozwolenie na budowę w wypadku zrealizowania inwestycji. W oparciu o art. 151§2 k.p.a. możliwe jest takie zakończenie postępowania wznowieniowego decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolując decyzję Wojewody L. z dnia [...].02.2001 r. w trybie nadzorczym, nie dokonał jej oceny pod względem zaistnienia przesłanek z art. 156§1 k.p.a. Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda L. w treści samej decyzji powołuje art. 149§2, 151§2 pkt.2 k.p.a., zaś natomiast w jej uzasadnieniu (stanowiącym integralną część rozstrzygnięcia) organ początkowo wskazuje, iż decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym oparta została na przepisie, który utracił swoja ważność i w związku z tym istnieje konieczność wyeliminowania jej z obiegu prawnego, w dalszej jednak części wyjaśnia, iż "stwierdzone istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, potwierdzone poprowadzeniem stosownego postępowania, daje podstawę, na mocy art. 36a ust.2 ustawy - Prawo budowlane, do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę". Na uwagę zasługuje okoliczność, iż oba zasygnalizowane (bowiem nie wskazane wyraźnie przez organ) przyczyny uchylenia decyzji z dnia [...].09.1997 r. wzajemnie się wykluczają. O ile bowiem w pierwszym wypadku organ eliminuje z porządku prawnego decyzję dotkniętą wadą – oparte na przepisie, który utracił ważność, o tyle możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust.2 Prawa budowlanego, opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która jak należy domniemać, jest pozbawiona wad z art. 156§1 k.p.a., lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Kwestią zasadniczą jest właściwość organu rozstrzygającego w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie może budzić wątpliwość, iż wzruszenie decyzji w tym trybie należy do organu, który je wydał, w innym bowiem wypadku doszłoby do pogwałcenia zasady dwuinstancyjności , będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)( wyrok NSA z dn. 14.12.1998 r., IV SA 485/98. ONSA 2000/1/18). Należy więc zauważyć, iż wydanie decyzji w omawianym trybie przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe (Wojewoda L.) dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 156§1 pkt.1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był ustalić czy występuje okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w myśl art. 156§1 k.p.a. czego w zaskarżonej decyzji nie uczynił i co winno być przedmiotem oceny organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej z dnia [...].11.1998 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – dokończenia budowy, to należy podnieść, iż nie była ona przedmiotem wznowienia postępowania, zaś zakres kontroli sądowej zaskarżonej decyzji ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem. Granice tej kontroli wyznacza tylko i wyłącznie przedmiot zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji i w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), rozstrzygnięcie o kosztach opierając na art. 200 cytowanej ustawy w związku z art. 97§2 ustawy przepisy wprowadzające powołaną ustawę.