IV SA 2310/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Dorota Jackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi J. D. i B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].0.3.2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. D. i B. P. po 10 zł (dziesięć złotych) na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...].01.2002 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku K. S. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garaży na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 105 kpa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, co następuje: Odpowiadając na podanie J. C. i J. D. z dnia [...].06.1981 r. Naczelnik Miasta i Gminy K. "pismem z dnia [...].06.1981 r. wyraził zgodę na ustawienie dwóch garaży blaszanych przy ul. [...] w K., koło budynku "[...]", na okres 2 lat, na posesji należącej do S., który wyraził na to zgodę." Powyższe pismo w ocenie organu nie jest decyzją w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, ponieważ nie wskazuje podstawy prawnej udzielonego pozwolenia a także nie zawiera uzasadnienia, jak również nakazu usunięcia garaży po okresie 2 lat. Obowiązujące w 1981 r. rozporządzenie Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w §43 wskazywało wymogi jakie winna spełniać decyzja o pozwoleniu na budowę. Powinna ona określać, położenie i granice działki, usytuowanie projektowanych budynków w stosunku do istniejącej zabudowy i granice działki a także termin do którego mogą istnieć obiekty tymczasowe. Pismo Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...].06.1981 r. – nie spełnia w/w kryteriów, stąd też nie można uznać go za decyzję. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie K. S. Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji, podniosła, że pismo z dnia [...].06.1981 r. sporządzone przez Naczelnika Miasta i Gminy K. należy uznać za decyzję administracyjną. Na poparcie swego stanowiska powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.07.1981 r. (SA 1163/81-O.S.P i KH 1482, nr 9-10, poz. 169), z treści którego wynika, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107§1 kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Pismo z dnia [...].06.1981 r. – posiada te wszystkie niezbędne elementy. Decyzją z dnia [...].03.2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu w/w/ odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę garaży na działce nr [...] w K. przy ul. [...] z dnia [...].06.1981 r. wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy K. W uzasadnieniu swego stanowiska, organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Pismo Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...].06.1981 r. zawiera niezbędne elementy pozwalające uznać je jako decyzję. Zgodnie z postanowieniem §43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. – w sprawie nadzoru architektoniczno-budowlanego pozwolenie na budowę rozstrzygnęło o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Ponadto pozwolenie na budowę powinno miedzy innymi określać "położenie i granice działki budowlanej, łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających utworzenia stref, ustalać zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki. ...)". Analiza akt wykazała, że decyzja z dnia [...].06.1981 r. nie zawiera w/w ustaleń. Na powyższą decyzję ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpili J.D. i B. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie garaży blaszanych przeprowadzona została wizja lokalna. W protokole tej wizji, który został załączony jako "aneks do decyzji", opisana została nieruchomość i wskazano położenie garaży. Garaże te zostały usytuowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Za formalne braki decyzji nie powinni ponosić odpowiedzialności. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134§1 – ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Oznacza to, że jest on władny uwzględnić skargę ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. W niniejszej sprawie zaistniała konieczność skorzystania przez Sąd z przedstawionego wyżej uprawnienia. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż wydana ona została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 15 a także art. 6, 7, 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczony wyżej art. 15 kpa ustanawia ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy tj. organ I i II instancji. Do uznania, że zasada ta została zachowana nie jest wystarczającym aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których "postępowanie to jest prowadzone" (pow. wyrok NSA z dnia 12.11.1992 r. V SA 721/92-O NSA 1992, nr 3-4 poz. 95). Pogwałcenie w/w zasady stanowi rażące naruszenie prawa ( pow. wyrok NSA z dnia 10.04.1999 r. II SA 1198/99 – O NSA 1999 nr 1). W niniejszej sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja. Organ I instancji uznając iż pismo z dnia [...].06.1981 r. nie stanowi decyzji pozwalającej na budowę, umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 kpa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza, iż organ ten nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii merytorycznych. Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do zbadania czy udzielone przez Naczelnika Miasta i Gminy K. pozwolenie na budowę dwóch blaszanych garaży, udzielone w dniu [...].06.1981 r. rażąco narusza prawo czy też nie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem reprezentowanym przez organ II instancji, że pismo z dnia [...].06.1981 r. zawiera te wszystkie niezbędne elementy, które pozwalają przyjąć, iż stanowi ono decyzję administracyjną. Nie mniej jednak z uwagi na to iż organ I instancji – prezentujący inne stanowisko w tym zakresie – nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, obowiązkiem organu II instancji było wydać rozstrzygnięcie kasacyjne. (art. 138§2 kpa). Wydawanie w warunkach niniejszej sprawy orzeczenia reformacyjnego, z uwagi na powołaną wyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego było niedopuszczalne. Już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Zważyć ponadto należy, że organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji jest obowiązkiem każdego organu administracji państwowej (art. 6, 7, 8 kpa). Podkreślić w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym obowiązkiem organu nadzoru stwierdzającego nieważność orzeczenia jest przede wszystkim wykazanie, że naruszony został określony przepis prawa a także, że naruszenie to ma rażący charakter. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ani ewentualna oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter naruszonych przepisów nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (pow. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.06.1995 r., III A.R.N 22/95). Za rażące naruszenie prawa uznać należy jedynie takie naruszenie prawa w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru winny mieć powyższe na uwadze. Uwzględniając przytoczone wyżej uchybienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą się ostać. Orzeczenie dotyczące nie wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku wynika z treści art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z w/w przyczyn, ma zast. art. 145§ 1 pkt 1 c – ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.