IV SA 2312/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławczej w W., po rozpoznaniu odwołania E. i H. B., zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., - na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593) i art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, z pracownią plastyczną dla własnych potrzeb oraz szamba szczelnego na działce nr [...], obręb [...], o pow. 1 436 m², rodzaju użytków R VI, położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] W., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992r. Z ustaleń planu wynika, iż teren planowanej inwestycji budowlanej położony jest w obszarze MUL – 39 o funkcjach mieszkaniowo – usługowych z zielenią leśną. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych z zielenią o charakterze leśnym wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, funkcji usługowych w zakresie usług ochrony zdrowia II stopnia obsługi. Dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi, a wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. Zdaniem organu planowana inwestycja spełnia powyższe wymogi. Natomiast uwarunkowania wynikające ze specyfiki obszaru wskazujące, iż na działkach leśnych dopuszcza się lokalizację domów mieszkalnych pod warunkiem pozbawienia terenu statusu lasu ochronnego, realizację jedynie budynków wolnostojących na działkach nie mniejszych niż 1 500 m², utrzymywanie terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż 75 % powierzchni poszczególnych działek, ograniczenie powierzchni zabudowanej do maximum 15 % powierzchni poszczególnych działek, do działki inwestora nie mają zastosowania, albowiem z załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż działka nr [...] nie ma charakteru użytku leśnego. E. i H. B. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2002r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002r. oraz zasądzenie kosztów procesowych wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu narusza prawo, w szczególności przepisy dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego i wytyczne w nim zawarte, a odnoszące się do obszaru MUL-39, na którym planowana jest sporna inwestycja. Uważają, iż decyzja nie określa jednoznacznie jakiego rodzaju jest działka inwestycyjna, tzn. czy jest to działka rolna czy leśna. Na początku decyzji podaje się, iż działka nr [...] ma rodzaj użytku R VI, co znaczyłoby że jest to działka do produkcji rolnej, a skoro tak to budowa na niej jest niedopuszczalna. Zgodnie więc z pkt 3.4 decyzji wymaga się wydania odpowiedniej decyzji o wyłączeniu z kategorii gruntów przeznaczonych do produkcji rolnej. Natomiast z pkt 3.5 decyzji wynika, iż jest to działka, na której znajduje się zieleń leśna, zatem podlega szczególnej ochronie, co oznaczałoby że decyzja o jej zabudowie winna być zgodna z ustaleniami dla obszaru chronionego MUL-39. W nawiązaniu do powyższego skarżący wywodzą, iż decyzja o warunkach zabudowy jest przedwczesna. Jeżeliby nawet przyjąć, że teren inwestycji jest gruntem rolnym, to najpierw powinno nastąpić jego wyłączenie z produkcji rolnej, a z pkt 3.4 decyzji organu pierwszej instancji wynika, że decyzja w tej materii nie została wydana, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, iż ustalenia i ograniczenia co do sposobu korzystania z terenów położonych na obszarze MUL – 39 odnoszą się do obszaru, a nie do poszczególnego rodzaju działek. Oznacza to, iż warunki ustalone dla obszaru nie mogą być przekraczane przy korzystaniu z jakiejkolwiek działki położonej na chronionym obszarze. W przeciwnym razie zmiana sposobu korzystania z jednej działki pozbawiłaby cały obszar funkcji dla jakiej został utworzony. Jeżeliby nawet przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym istnieje w ogóle możliwość wydania decyzji określającej warunki zabudowy dla działki nr [...], to decyzja ta winna zawierać wszelkie ograniczenia przewidziane dla zabudowy działek leśnych położonych w wymienionym obszarze, tj. powierzchnia zabudowy winna być ograniczona do max 15 % powierzchni działki, teren biologicznie czynny winien być utrzymany na powierzchni działki nie mniejszej niż 75 %, a całkowita powierzchnia działki winna mieć minimum 1 500 m². Dalej skarżący podnieśli, iż przy pierwotnym podziale omawianego terenu na działki, wszystkie działki były działkami leśnymi. Tylko dwie z nich, tj. działka [...] i [...] (należące do inwestora) uzyskały status działek do produkcji rolnej R VI. Zdaniem skarżących zgodność z prawem decyzji zmieniających charakter działek na działki rolne budzi poważne wątpliwości i ma także wpływ na legalność zaskarżonej decyzji. Ostatecznie skarżący stwierdzili, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 K.p.a. w sposób rażący, zatem jest to wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za częściowo trafny uznało zarzut skargi odnośnie niespełnienia wymogu powierzchni 1 500 m² przez sporną działkę. Niemniej jednak w tej kwestii stanęło na stanowisku, iż różnica pomiędzy wymienioną powierzchnią a powierzchnią działki inwestora 1 436 m² jest niewielka, zatem nie może powodować niemożności zagospodarowania działki poprzez budowę budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2002r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002r. nie naruszają prawa. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, z pracownią plastyczną dla własnych potrzeb oraz szamba szczelnego na działce nr [...], o powierzchni 1 436 m² i rodzaju użytków R VI, położonej przy ul. [...] w W. Podstawę materialnoprawną decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej inwestycji stanowił m. in. art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę prawidłowo uznały, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję wydano w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992r. Z planu tego wynika, iż teren inwestycji położony jest w obszarze MUL – 39, o funkcjach mieszkaniowo – usługowych z zielenią leśną. W ustaleniach podstawowych dla tego obszaru mówi się, iż: 1) preferowane jest utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych z zielenią o charakterze leśnym wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, funkcji usługowych w zakresie usług ochrony zdrowia II stopnia obsługi, 2) dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi, 3) wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. Z kolei uwarunkowania i ograniczenia wynikające ze specyfiki obszaru stanowią, iż na działkach leśnych dopuszcza się lokalizację domów mieszkalnych pod warunkami: 1) pozbawienia terenu statusu lasu ochronnego, 2) dopuszczenia realizacji jedynie budynków jednorodzinnych wolnostojących na działkach nie mniejszych niż 1 500 m², 3) utrzymywania terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż 75 % powierzchni poszczególnych działek, 4) ograniczenia powierzchni zabudowanej do maximum 15 % powierzchni poszczególnych działek. Sporna inwestycja mieści się w zakresie ustaleń podstawowych dla obszaru MUL – 39 wymienionych w pkt 2 i 3. Innymi słowy, jak stwierdził organ, spełnia stawiane w nich wymogi. Natomiast z racji tego, iż jej realizacja ma nastąpić na działce o rodzaju użytków "grunty rolne – klasa gruntu VI" (co wynika z załączonego, do materiału dowodowego sprawy, wypisu z rejestru gruntów), nie musi odpowiadać uwarunkowaniom i ograniczeniom wynikającym ze specyfiki obszaru dla działek leśnych. Decyzją z dnia [...] marca 2002r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce o nr ewidencyjnym [...], rodzaju użytków R VI, czyli gruncie rolnym klasy VI. W pkt 3.4 i 3.5 decyzji zastrzegł, iż "realizacja inwestycji na działce posiadającej użytek gruntu R IV wymaga uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej [...]" i "należy dążyć do zachowania na działce istniejącej zieleni leśnej [...]". Zdaniem skarżących z tego wynika, iż omawiana decyzja jest przedwczesna, albowiem przez jej wydaniem winno nastąpić wyłączenie gruntu z produkcji rolnej na cel zabudowy, jak również zawiera sprzeczność co do rodzaju gruntu. Podniesione zarzuty – w ocenie Sądu - są nietrafne. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż wymienione postępowania poprzedza postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Wobec takiego stanu rzeczy zarzut przedwczesności wydania badanej decyzji nie może być uznany za trafny, a zarazem zasadny. Odpierając drugi z zarzutów należy zauważyć, iż z decyzji wyraźnie wynika, że działka na której ma nastąpić realizacja spornej inwestycji jest gruntem rolnym, na którym "istnieje jeszcze" zieleń leśna, z którą należy postępować według wskazań pkt 3.5. decyzji. Z takiego sformułowania nie można wywodzić - jak to czynią skarżący – że decyzja zawiera sprzeczności w kwestii rodzaju gruntu i że przemawia ono za przyjęciem, iż jest to działka leśna, zatem lokalizacja na niej domu mieszkalnego winna nastąpić na warunkach, wynikających ze specyfiki obszaru, dotyczących powierzchni, w tym powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy. Skarżący podali, iż przy pierwotnym podziale terenu ochronnego wszystkie działki były działkami leśnymi i tylko dwie działki (należące do inwestora) o nr [...], [...] uzyskały status działek do produkcji rolnej, do tego w sposób budzący wątpliwości natury prawnej. Druga cześć przedstawionego twierdzenia skarżących nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, iż większość działek sąsiadujących z działką, na której ma być lokalizowana inwestycja, nie ma charakteru typowo leśnego. Na przykład sama działka skarżących jest sklasyfikowana jako teren mieszkaniowy (nr [...]), działka uczestników postępowania: M.M. S. jest gruntem rolnym (nr [...]), J. W. jest zurbanizowanym terenem niezabudowanym (nr [...]), inwestora jest gruntem zakrzewionym (nr [...]). Kwestia zaś zgodność z prawem decyzji zmieniających charakter działek leśnych na działki rolne, pomimo iż budzi wątpliwości skarżących, nie może podlegać ocenie w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym i mieć na niego wpływ. W aspekcie powyższego traci na zasadności również pogląd skarżących, iż ograniczenia co do sposobu korzystania z terenów położonych na tym obszarze odnoszą się do obszaru (chodzi tu o ograniczenia co do wielkości działki, zachowania powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy, czyli odnoszące się do działek leśnych), a nie do poszczególnej działki i zmiana sposobu korzystania z jednej działki, pozbawia cały obszar funkcji dla jakiej został utworzony. Należy zauważyć, iż skoro istniejąca klasyfikacja jest faktem, to znaczy że we wcześniejszych postępowaniach, które w efekcie doprowadziły do zmiany klasyfikacji gruntów z leśnych na "inne" uznano, iż takimi działaniami nie pozbawia się terenu funkcji mieszkaniowo - usługowej z zielenią leśną, zatem jest to zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż w postępowaniu administracyjnym – wbrew twierdzeniom skarżących - podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., a następnie dokonano uzasadnienia zajętego stanowiska stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Zatem wobec niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.