IV SA 2352/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Niewiadomski, Sędziowie NSA T. Kobylecka, WSA M. Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant P.Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi [...]. W.K., W.S., L.Z. spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę Decyzją z dn. [...].06.1997 r. nr [...], znak [...] Burmistrz Miasta Ząbki po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Handlowego "[...]" ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...], położonej w Ząbkach przy ul. [...] r. ul. [...], dla inwestycji polegającej na wzniesieniu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym Uchwałą Miejskie Rady Narodowej w Ząbkach z dn. 27.01.1989 r., nr 24/5/89, (Dz. Urz. z dn. 17.05.1989 r., nr 12, poz.101) oraz opracowywanym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta, teren na którym zlokalizowano przedmiotową zabudowę przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną. Przedsiębiorstwo przekształciło się początkowo w spółkę cywilną, a następnie w spółkę jawną. Na podstawie tej decyzji spółka otrzymała zezwolenie na budowę i przystąpiła do realizacji tej inwestycji. Burmistrz Miasta Ząbki wydał pozwolenie na wycinkę drzew, co spowodowało wymierzenie sprawcom wyłączenia gruntów leśnych z produkcji dwukrotnej należności przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wyrokiem z dn. 21.11.2000 r., sygn. II SA 2279/99 uchylił obie wskazane decyzje ze względu na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprawna wycinka drzew, po powiadomieniu o tym fakcie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., stała się powodem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ząbki nr [...] z dn. [...].06.1997 ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dn. [...].11.1999 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ząbki nr [...] z dn. [...].06.1997 r., z uwagi na wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W uzasadnieniu wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem mającym moc powszechnie obowiązującą, a art. 46 a ustawy z dn. 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) wprowadza bezwzględny wymóg zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc iż ewentualna sprzeczność, tak jak miało to miejsce w badanej sprawie, skutkuje nieważnością tej decyzji. Jednocześnie wskazano, iż studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudów}' i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na wniosek "[...]"W. K., W. S., L. Z. sp. jawna wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kolegium z dn. [...].11.1999 r., z uwagi na fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dn. [...].03.2002 r. nr [...] Kolegium stwierdziło wydanie swej zaskarżonej decyzji z dn. [...].11.1999 r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ząbki nr [...] z dn. [...].06.1997 r., z naruszeniem prawa, równocześnie odmówiło uchylenia tej decyzji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 146 § 2 kpa, uznając, iż mimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) w ramach wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. "[...]"W. K., W. S., L. Z. sp. jawna złożyła pismo, w którym domagała się uchylenia decyzji Kolegium z dn. [...].11.1999 r., nr [...], formułując zarzuty względem decyzji Kolegium z dn. [...].03.2002 r. nr [...] Wskazano, że wspólnicy nie zgadzają się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu decyzji z dn. [...].03.2002 r., nr [...], iż nawet gdyby strona brała udział w poprzednim postępowaniu przed Kolegium, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W toku postępowania naruszono bowiem zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 10 i 6 kpa. Skarżący wykonali wszystkie działania prawne w procesie inwestycyjnym, uzyskali wszystkie wymagane przez organy zezwolenia, zatem przystępując do realizacji inwestycji działali w pełnym zaufaniu do organu administracji, który wydał decyzje. Budowa segmentów została zrealizowana, budynki przyjęto do użytkowania i są zamieszkałe. Burmistrz Miasta Ząbki przystąpił do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, uzgodnił przebieg granic [...] Krajobrazu chronionego, otrzymał zgodę Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na budowlane. Pismo to zostało potraktowane przez Kolegium jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dn. [...].04.2002 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznało, że decyzja z dn. [...].06.1997 r. nr [...] Burmistrza Miasta Ząbki ustalająca Przedsiębiorstwu Handlowemu "[...]" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...], położonej w Ząbkach przy ul. [...] r. ul. [...], dla inwestycji polegającej na wzniesieniu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zawierała w swej treści tak istotną wadę kwalifikowaną, że konieczne stało się stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym Uchwałą Miejskie Rady Narodowej w Ząbkach z dn. 27.01.1989 r., nr 24/5/89, (Dz. Urz. z dn. 17.05.1989 r., nr 12, poz.101) przedmiotowa działka położona była na obszarze G7-RL- "tereny leśne użytkowanie bez zmian". Taki zapis planu jednoznacznie nie dopuszczał na omawianym obszarze żadnej zabudowy, oznaczał zakaz jakiegokolwiek innego wykorzystania gruntów leśnych. Informacja o zmianie przeznaczenia gruntu w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Ząbki" nie ma znaczenia w kwestii zgodności inwestycji z planem zagospodarowania, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 7 cyt. ustawy studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium pouczyło jednocześnie, że stwierdzenie nieważności tej decyzji nie oznacza automatycznej utraty mocy obowiązującej kolejnych decyzji, w tym zezwolenia na budowę. Wydanie jej może jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania dot. Pozwolenia na budowę z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. "[...]" W. K., W. S., L. Z. sp. jawna na decyzję z dn. [...].04.2002 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dn. 27.05.2002 r. wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczyło treść decyzji z dn. [...].06.1997 r. nr [...] Burmistrza Miasta Ząbki ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ich inwestycji i jeszcze raz przytoczyło wszystkie działania prawne przez nich podjęte prowadzące do zrealizowania zamierzonej inwestycji. Skarżący podkreślili, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie stawiała im żadnych warunków wstępnych do uzyskania pozwolenia na budowę. Przytoczyli pkt 6 tej decyzji mówiący, iż "w przypadku klasyfikacji gruntów jako rolne lub leśne należy przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzyskać zgodę na wyłączenie działki lub jej części z produkcji rolnej lub leśnej", sugerując że obowiązek wskazania, iż jest to obszar rolny lub leśny spoczywa na właściwym organie. Co przeciwstawili dalszemu zapisowi odnoszącemu się do zieleni istniejącej na działce, gdzie w sposób imperatywny stwierdzono, że "podlega ona ochronie i jej ewentualne naruszenie wymaga uzgodnienia z Inspektorem ds. Ochrony Środowiska w tut. Urzędzie". Skarżący wskazali ponadto, że został opracowany nowv plan zagospodarowania przestrzennego, zgodny ze Studium uwarunkowań i przedłożony został do opinii. Jego uchwalenie przewiduje się w najbliższym czasie. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, zarzucając skarżącym brak zrozumienia istoty postępowania nadzorczego, podjętego w trybie art. 145 kpa. Kolegium ponownie stwierdziło uchybienie składu orzekającego w sprawie nr [...] zakończonej decyzją z dn. [...].11.1999 r., polegające na pominięciu skarżących jako strony postępowania. Jednocześnie uznało jego merytoryczne rozstrzygnięcie za prawidłowe, jako że zamierzona zabudowa była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zmieni tego ani fakt otrzymania przez skarżących wszelkich wymaganych decyzji od organów administracji, ani realizacja budynków, czy też wysokie zaawansowanie prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Należy uznać, że ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji z dn. [...].04.2002 r. nr [...] były prawidłowe. Niewątpliwie sporna działka położona w obrębie [...] zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Ząbkach z dn. 27.01.1989 r., nr 24/5/89, (Dz. Urz. z dn. 17.05.1989 r., nr 12, poz.101) znajduje się na terenie leśnym, jak wynika z dokumentów zawartych w aktach sprawy. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, w przeciwieństwie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium będąc aktem planistycznym określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże jej organy wewnętrzne przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może tym samym, w żadnym wypadku, stanowić podstawy do wydania decyzji. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 21.11.2000 r., sygn. II SA 2279/99 ). Z art. 7 ust. 1 ustawy z dn. 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika expressis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe. Do takiego przeznaczenia może dojść wówczas tylko w trybie zmiany planu, uregulowanym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą więc być zgodne wszystkie decyzje administracyjne związane ze zmianami zagospodarowania terenu. W świetle przytoczonych ustaleń należy uznać, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dn. [...].04.2002 r., nr [...], ostateczna-w trybie wyeliminiowanym jest zgodna z prawem. Decyzja ta zasadnie przyjęła za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dn. [...].11.1999 r. stwierdzające nieważność owej decyzji burmistrza ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jako że zamierzenie to było sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja z dn. [...].06.1997 r. nr [...] Burmistrza Miasta Ząbki ustalająca Przedsiębiorstwu Handlowemu "[...]" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...], położonej w Ząbkach przy ul. [...] r. ul. [...], dla inwestycji polegającej na wzniesieniu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zawierała w swej treści tak istotną wadę kwalifikowaną, że konieczne stało się stwierdzenie jej nieważności, mimo niewątpliwego uchybienia, polegającego na pominięciu skarżących jako strony tego postępowania. Decyzja taka nie mogła nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Prawidłowo zatem Kolegium Samorządowe odmówiło uchylenia decyzji nieważnościowej, powołując się na art. 146 § 2 kpa i uznając, iż mimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w ramach wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 12700) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) - orzekł jak w sentencji