IV SA 2409/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędziowie (WSA, Izabela Ostrowska (spr.), Tadeusz Nowak, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 2409/03 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2002 r., działając w oparciu o art. 105 kpa umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w [...] przy ul. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku czynności przeprowadzonych w dniu [...].12.2001 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się wykop o zróżnicowanej głębokości wynoszącej od ok. 1,0 m do ok. 1,80 m o nieregularnym kształcie zewnętrznej linii skarpy wpisanej w prostokąt o wymiarach boków 9,0 m x 18.50 m. Według oświadczenia właściciela działki, "wykop powstał po rozbiórce wykonanej w 2000 r. budynku mieszkalnego ustawionego na głazach kamiennych znajdujących się głęboko w ziemi oraz po rozbiórce starego zbiornika na nieczystości ciekłe". Z wyciągu operatu szacowania nieruchomości z 1999 r. wynika, że działka nr [...] (aktualnie [...] i [...]) zabudowana była: 1) drewnianym budynkiem mieszkalnym o pow. zabudowy 163 m2, 2) zespołem murowanych komórek o pow. zabudowy 80 m2, 3) murowanymi sanitariatami o pow. zabudowy 9,60 m 2. Stan techniczny powyższych zabudowań zakwalifikowany został do rozbiórki obiektów. Jednocześnie właściciel nieruchomości w dniu [...].02.2002 r. przedłożył "ocenę wpływu istniejącego wykopu na działce nr [...] na sąsiednie budynki" sporządzoną przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia, z którego wynika, iż wykop nie oddziałowuje negatywnie na posadowienie sąsiednich budynków i nie stanowi zagrożenia dla ich eksploatacji". W tej sytuacji organ uznając, iż ze względu na zły stan techniczny rozebranych budynków nie byłoby wskazane nakazanie właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. B. podnosząc, iż wykop w rzeczywistości stanowi wykop pod fundamenty planowanego budynku, bowiem jest znacznie większy niż wykop pod rozebrany budynek, a nadto od strony południowej już wystaje ściana fundamentów wykonana z bloczków betonowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości ustalenie organu I instancji oraz argumentacje prawną zaprezentowaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu odwoławczego brak podstaw do przyjęcia, iż Z. i G. D. przystąpili do budowy nowego obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. B. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż błędnie organy przyjęły, że wykop jest pozostałością budowlaną, gdy wyraźnie prowadzona jest na działce samowola budowlana. Organy nie ustosunkowały się do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a wydane decyzje dowolnie ustalają przedmiot postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Należy jednak podkreślić, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Sytuacja taka – jak to miało miejsce w sprawie niniejszej – może prowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji strony inicjującej postępowanie. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7- 9 kpa ma obowiązek zwrócić się do strony o sprecyzowanie stanowiska. Pismo skarżącego z dnia [...].11.2001 r. kierowane do Inspektora Nadzoru Budowlanego wyraźnie zawiera żądanie kontroli na działce Nr [...] w kontekście wykonywanego wykopu pod budowę w granicy z jego budynkiem i ustalenia wpływu tych robót na bezpieczeństwo istniejącej zabudowy. W wyniku powyższego pisma organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych na podmiotowej działce, zaś przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów było postępowanie dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych. Zasadnie więc skarga zarzuca, iż organy dowolnie i wbrew intencjom skarżącego ustaliły inny przedmiot postępowania i w innym kierunku z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 9, 10 kpa prowadziły postępowanie. Ustalenie faktycznie dokonane przez organ I instancji, a przyjęte i zaakceptowane pomimo zarzutów odwołania przez organ II instancji należy uznać za dowolne bowiem oparte zostały na materiale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Organy nie przeprowadziły bowiem żadnego postępowania zmierzającego do ustalenia czy wykop o wymiarach podanych w protokole oględzin w rzeczywistości odpowiada wykopowi powstałemu po wykonaniu samowolnej rozbiórki istniejących obiektów budowlanych. Nadto organy zupełnie nie odniosły się do zakresu wykonywanych robót ziemnych i zakwalifikowania ich w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny więc wnikliwie ocenić czy roboty te nie noszą cech budowli ziemnych i czy na ich wykonanie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia (niezależnie od dokonanej uprzednio rozbiórki). Podniesiony zasadnie w skardze zarzut dowolności ustaleń organów zostanie bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (tak NSA w wyroku z dnia 4.07.2001 r., I SA 1768/99 Lex nr 54171). Należy także zauważyć, iż przesłanka bezprzedmiotowości, na którą powołują się organy, występuje dopiero wówczas gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dopóki więc istnieje przedmiot sprawy, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 kpa. Brak ustaleń organów w wskazanym wyżej zakazie wyklucza możliwość oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Ujawnione wady tj. naruszenie przepisów postępowania: art. 7- 9 kpa, 77 kpa, 105 kpa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi " (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późniejszymi zmianami). Rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku oparto na art. 152 i 200 cytowanej ustawy.