IV SA 241/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), Sędziowie NSA Halina Kuśmirek, As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i M.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nakazał M. T. dokonanie rozbiórki wiaty o wym. 1.38m x 5,40m dobudowanej do istniejącego garażu jako skład opału, na działce nr ewid. [...], przy ulicy [...] w B. Od decyzji tej odwołali się M. i J. małż. T., twierdząc, iż uzyskali zapewnienie projektanta, że w przypadku takiej konstrukcji, jak przybudówka w postaci wiaty na drewno opałowe, nie potrzebne jest zezwolenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. po rozpatrzeniu odwołania Państwa M. i J. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2002r., znak [...] – na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że PINB ograniczył się jedynie do ustalenia, że sporna dobudówka podlega rozbiórce w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nie wskazując faktów, które uznał za udowodnione, ani też dowodów, na których się oparł. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy uznał wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 roku zamiast przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Uzasadnił swoje stanowisko tym, iż inwestor J. T. złożył oświadczenie 16 grudnia 2002r., że garaż wybudował w 1987 roku, natomiast w 2002 roku otrzymał pozwolenie na jego użytkowanie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. "Skoro budynek garażowy został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. to i pozwolenie na użytkowanie tego garażu wydano na podstawie przepisów wyżej powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974r. Jeżeli zatem do przedmiotowego garażu mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., to rozbudowę tego garażu również należałoby rozpatrywać w świetle tej ustawy. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że brak było podstaw po stronie organu I instancji do orzeczenia rozbiórki dobudówki do garażu na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994r, twierdząc, że skoro roboty polegające na rozbudowie garażu zostały zakończone, to w przedmiotowej sprawie w stosunku do spornej dobudówki należy zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974r." W skardze wniesionej na powyższą decyzję J. i M. małż. B. domagali się uchylenia tej decyzji w całości oraz utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji – wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie – organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji – przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie (art. 136 kpa). Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Do tego postępowania mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 kpa. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz pozwala na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 kpa. Organ odwoławczy nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a jedynie ograniczając się wyłącznie do kontroli formalnej decyzji organu I instancji – narusza art. 138 kpa. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana została z wyżej określoną wadliwością. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kontrolowana decyzja zapadła przy braku własnych ustaleń organu odwoławczego. W wyniku rozpoznania odwołania J. T. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] wskazując, jako podstawę prawną art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja nie jest zgodna z powołaną w niej podstawa prawną (art. 138 § 2 kpa). Treść rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w art. 138 § 2 kpa, który mówi o tym, że: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Treść rozstrzygnięcia odpowiada regulacji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zastosowania tej podstawy prawnej organ odwoławczy nie omówił w uzasadnieniu swej decyzji. Stwierdzić należy w tym miejscu, że decyzja narusza art. 107 § 3 kpa. Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne upoważniać może, co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy jednak wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine (por. Wyrok NSA z 6.08.1999r., sygn. akt IV SA 1167/97). W zakresie uzasadnienia prawnego nie może się ono ograniczać do podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a łączyć się musi – na co wyraźnie wskazuje § 3 powołanego wyżej artykułu – z wyjaśnieniem podstawy prawnej przytaczając odpowiednie przepisy prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powołał dowodu, na którym oparł stwierdzenie, że w sprawie wydano pozwolenie na użytkowanie garażu z przybudówką. W aktach sprawy dowodu takiego brak, uzasadnia to ocenę dowolności organu w przyjęciu tego ustalenia faktycznego, że legalizacja garażu obejmuje także przybudówkę. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu decyzji, iż do obiektu garażu wykonanego samowolnie w 1987 roku zastosowanie mają przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974r. oraz, że zezwolenie na użytkowanie również winno być wydane na podstawie przepisów tej ustawy. Organ nie uzasadnił jednak dlaczego dobudówkę do garażu także należałoby rozpatrywać w świetle przepisów prawa budowlanego z 74r. i dlaczego dobudówkę przedmiotową uznał za część garażu. Istotne jest bowiem ustalenie kiedy wykonano dobudówkę, tj. rozpoczęto i zakończono roboty budowlane i jakie przepisy prawa wówczas obowiązywały. Jakkolwiek to dobudówka była przedmiotem postępowania administracyjnego organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń i nie przeprowadził żadnych dowodów. W aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu – co wcześniej już zaznaczono. Z okazanej na rozprawie decyzji, wbrew ustaleniom organu, wynika, że pozwolenie takie wydano w 2002r., ale dotyczy ono wyłącznie garażu bez dobudówki. Powyższe okoliczności dowodzą, iż decyzja organu odwoławczego zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem wskazanego art. 77 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Wykazane uchybienia w pełni uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Z mocy art. 145 § 1 ust 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – orzeczono jak w sentencji.