IV SA 2440/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogusław Moraczewski, asesor WSA Grzegorz Czerwiński, (spr), sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2004 sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] II. stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., NR [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 roku, Nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił Spółce z o.o. "R." [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o znaczeniu lokalnym pod nazwą zabudowa mieszkalno - usługowa, parking wraz z wjazdem od ul. [...] zlokalizowanej w P. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] położnych przy ul. [...] i ul. [...] w P. Decyzją z dnia [...] września 1998 roku. Nr [...] Prezydent Miasta [...] udzielił Spółce z o.o. ,.R." [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego oraz drogi dojazdowej od ul. [...] na terenie działek o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w P. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 28 stycznia 2000 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę wyżej wymienionej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 roku. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że roboty' budowlane prowadzone są niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i wydanym pozwoleniem na budowę. Prowadzone roboty budowlane obejmowały bowiem przystosowanie poddasza nieużytkowego na kondygnację użytkową. Przystosowanie polegało na wykonywaniu nie przewidzianych w dokumentacji technicznej ścian i instalacji co zmierzało do wykonania pomieszczeń użytkowych. Decyzją z dnia [...] marca 2000 roku. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Dyrektorowi Spółki z o.o. "R." [...] doprowadzenie budynku mieszkalno usługowego przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i warunkami wydanego pozwolenia na budowę tj. przebudowanie poddasza w taki sposób, by było ono poddaszem nieużytkowym. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. "R." [...] oraz A. i Z. K. Decyzją z dnia [...] października 2000 roku. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 16 lutego 2000 roku i 22 lutego 2000 roku stwierdzono, ż realizacja inwestycji odbiega od pozwolenia na budowę poprzez: a) wykonanie balkonu, otworów okiennych, drzwiowych i większej ilości okien połaciowych. b) zrealizowanie ścianek na poddaszu. c) c) zmianę poszycia dachu z dachówki bitumicznej na dachówkę ceramiczną W toczącym się postępowaniu nie ustalono wszystkich stron i nie zapewniono im możliwości czynnego w nim udziału. Błędnie też nałożono obowiązek wykonania zaskarżonej decyzji na dyrektora Sp. z o.o. ..R." [...]. Nie określono też robót, które miałyby być wykonane i nie nałożono obowiązku sporządzenia odpowiedniej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Sp. z o.o. "R." [...] wykonać następujące czynności: a) złożyć wniosek do organu nadzoru budowlanego wraz z dokumentami tj. dokumentacją techniczną zawierającą rysunki zamienne z uzupełniającym opisem, uwzględniającą dokonane odstępstwa oraz projekt zagospodarowania terenu z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczegółowymi, a także ekspertyzą techniczną dotyczącą wpływu zmian wykonanych w trakcie budowy na bezpieczeństwo i stan konstrukcji budynku mieszkalnego, dokumentem wskazującym na posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością oraz dokumentem dotyczącym, kto sprecyzowania kto jest inwestorem budynku - w terminie do dnia 31 marca 2001 roku. b) wyłączyć budynek z użytkowania. Decyzją z dnia [...] marca 2001 roku. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru po rozpoznaniu odwołania Sp. z o.o. "R." [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na to Przedsiębiorstwo obowiązek wykonania: a) inwentaryzacji geodezyjnej inwestycji zawierającej domiary do granic działek sąsiednich nieruchomości oraz inwentaryzację budów laną uwzględniającą dokonane w trakcie realizacji odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, b) ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych zawierającej: * opinię o zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami i przepisami w szczególności dotyczącej przydatności do użytkowania instalacji elektrycznej i wentylacji. * opis robót budowlanych ewentualnie potrzebnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, c) projektu budowlanego robót pozostałych do wykonania. c) wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane zaś w przypadku współwłasności wraz ze zgodą współwłaścicieli nieruchomości na kontynuowanie budowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 roku Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił Sp. z o.o. ..R.'" [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. G. oraz T. S.A. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 roku. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, ze zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zebrana dokumentacja techniczna budzi wątpliwości. Przede wszystkim wątpliwości budzi usytuowanie okien w ścianie odległej od granicy sąsiedniej nieruchomości mniejszej niż 4 m. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 roku. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił Sp. z o.o. "R." [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, pozostałych do wykonania na budowie budynku mieszkalno - usługowego, przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 roku. Nadto stwierdził, że: a) kwestia przekroczenia granicy działki przez budowę jest kwestia cywilną, b) odległość naroża budynku od działki sąsiedniej wynosi wprawdzie 0,5 m lecz w zatwierdzonym planie zagospodarowania nie określono odległości od granicy w tym miejscu, a inwestor usytuował budynek na podstawie tyczenia dokonanego przez uprawnionego geodetę w oparciu o plan zatwierdzony pozwoleniem na budowę, nie było to samowolne odstąpienie od planu i nie można nakazać "przesunięcia" budynku. c) usytuowanie okien jest wprawdzie niezgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jednakże szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] ustala wewnątrz kwartału miedzy ulicami [...], [...], [...] i [...] Maja wytworzenie ogólnodostępnego wnętrza urbanistycznego z parkingami i usługami. Organ wydający pozwolenie na budowę uwzględnił wytyczne planu miejscowego i zatwierdził projekt zagospodarowania na taką, a nie inną lokalizację budynku. W przypadku realizacji wytycznych w/w planu istnienie w budynku otworów w ścianie przyległej np. do pasażu ulicy chodnika jest dopuszczalne, jeżeli natomiast zamierzenie nie będzie realizowane to problem będzie można rozwiązać w trybie postępowania procesowego, a nie administracyjnego, d) inwestor zlikwidował studnię usytuowaną na sąsiedniej posesji należącej do M.G. oraz zlikwiduje miejsca parkingowe usytuowane na działce T. SA w P. i udostępni dojazd do garaży T.SA, e) przedstawiono ekspertyzę techniczną dotyczącą wpływu zmian wykonywanych w trakcie budowy na bezpieczeństwo i stan konstrukcji budynku, z której wynika, że zmiany te nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji i w sposób istotny nie zmieniają parametrów użytkowych budynku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. G. podnosząc następujące zarzuty: a) naruszenia art.7 kpa i art.77§3 kpa poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego o: * przesłuchanie kierownika pracowni geodezyjnej "A." na okoliczność, że budynek został wytyczony tak. że znajdował się 1,5 m od granicy działki. * przesłuchanie kierownika pracowni geodezyjnej "G., * przesłuchanie Prezesa pracowni projektowej I. na okoliczność odległości zaprojektowanego budynku od działek sąsiednich. b) naruszenia art.8 kpa i art.lł kpa poprzez nie ustosunkowanie się Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do twierdzeń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. do zarzutu, że: * jedna z ekspertyz wykonana została w listopadzie 2000 roku, a decyzja nakazująca jej wykonanie wydana została w dniu [...] marca 2001 roku. * w ekspertyzach brak jest ocen} czy budynek odpowiada wymogom prawnym tj. usytuowania budynku względem granicy z jej działką, * w ekspertyzach nie wykazano czy możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych robót, co powoduje zdaniem skarżącej konieczność zastosowania art.51 ust.l pkt.2 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) tj. wydania nakazu rozbiórki, c) naruszenia art.81 kpa poprzez niemożność wypowiedzenia się na temat protokołu sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 21 sierpnia 2000 roku oraz przyjęcie za podstawę wydania decyzji nieprawdziwego stwierdzenia inwestora, że zlikwidował studnię znajdująca się na sąsiedniej posesji, d) naruszenie art. 77§1 kpa poprzez brak wyjaśnienia okoliczności w jakich budynek jest nadwieszony nad posesję skarżącej na odległość od 1,5 m do 0.5 m. e) naruszenie art.50 kpa poprzez nie wezwanie przez organy administracji publicznej skarżącej do udziału w podejmowanych czynnościach w celu złożenia wyjaśnień. 0 naruszenie art.89§2 kpa poprzez nie przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy przy udziale świadków albo oględzin, g) naruszenie artlO7§3 kpa poprzez niewskazanie przez organ administracji publicznej dowodów na których oparł się przy wydawaniu decyzji oraz dowodów, którym odmówił wiarygodności. h) pominięcie w dokumentacji robót do wykonania kwestii braku dojść do kominów i anten co narusza §309 RMGP i B. z którego wynika, że na dachu o spadku ponad 25% oraz na dachach pokrytych materiałami łamliwymi należy wykonać stałe dojścia do kominów. i) pominięcie w projekcie robót budowlanych kotłowni. j) nic przedstawienie w dokumentacji robót do wykonania pomieszczeń pozbawionych wentylacji grawitacyjnej i ograniczenie się do umieszczenia na poddaszu takiej ilości kanałów jaką przewidywała poprzednia koncepcja, k) nieuwzględnienie w inwentaryzacji zestawienia powierzchni kubatury budynku, w sytuacji gdy inwestor zlikwidował doświetlenie klatki schodowej, przeznaczając ją na część mieszkalną co powoduje z kolei, że klatka winna mieć urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące usuwaniu dymu, 1) naruszenie §8 pkt. 2 RMGP i B poprzez brak zestawienia powierzchni części zagospodarowanej działki takich jak powierzchni zabudowy, powierzchni dróg, parkingów, chodników. m) niedokonanie oceny wielkości kotła, którego moc w stosunku do projektu w znaczny sposób wzrosła, nie sprawdzono czy pomieszczenie pierwotnie przystosowane dla kotła o wielkości 142 KW jest wystarczające dla kotła o wielkości 197.5 KW. n) wielkość przejazdu przez bramę nie spełnia wymogów rozporządzenia w/s warunków technicznych, gdyż wynosi 4.0Im, a powinna wynosić 4,2 m, o) naruszenie odległości od granicy działki skarżącej gdyż zamiast 1,5 m wynosi 0.6 m co jej zdaniem oznacza, że budynek jest szerszy o 0,9 m, oraz. że od strony granicy działki należącej do skarżącej w budynku znajdują się okna. p) błędne przyjęcie, że mapa geodezyjna przedstawia pomiaru nawisu podczas gdy przedstawia ona punkty odkute w celu przeniesienia granicy, q) nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu od rozpoznawania sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2002 roku podzielając zawarte w niej argumenty. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. G. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2002 roku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą uznać należy za słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 zezm.). Zgodnie z treścią art.51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych poprzedzona była wydaniem decyzji o nałożeniu na inwestora obowiązków mających doprowadzić realizowaną budowę do stanu zgodnego z prawem. Nieprawidłowość decyzji Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] lutego 2002 roku wynika z nieprawidłowości decyzji ją poprzedzających. Zgodnie z treścią art.51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) dopuszczalne jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu takich czynności organ nadzoru budowlanego sprawdza czy czynności takie zostały wykonane. Dopiero po stwierdzeniu ich wykonania istnieje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nie można natomiast w trybie tego artykułu nakładać na inwestora obowiązku dostarczenia określonej dokumentacji. Taki obowiązek może być nałożony w oparciu o przepis art.81c ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz, U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Tymczasem wszystkie obowiązki jakie zostały nałożone na Sp. z o.o. "R." [...] związane były z dostarczeniem dokumentacji oraz różnego rodzaju ekspertyz. Powyższe powody legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 roku. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 roku Nr [...]. Zauważyć należy, że organy nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie w trybie art.51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) skoncentrowały się na drugorzędnych odstępstwach od pozwolenia na budowę takich jak postawienie ścianek działowych na poddaszu, natomiast zupełnie nie odniosły się do naruszeń naprawdę istotnych tj. do niezachowania określonych w pozwoleniu na budowę odległości od granicy z działką skarżącej M. G. W pozwoleniu na budowę określono odległość realizowanego budynku od granicy działki należącej do E. G. na 1,5 m. Tymczasem budynek realizowany przez Spółkę z o.o. "R." [...] został przybliżony do granicy działki jednym z naroży na odległość około 0.5 m. Przy określaniu czynności jakie inwestor winien wykonać inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na wznowienie robót organy nadzoru budowlanego winny zobowiązać go do wykonania takich czynności, które pozwoliłyby na usunięcie wszelkich istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, a nie czynności, które zmierzają do usunięcia jedynie niektórych z nich. Skutkiem wydania błędnej decyzji co do rodzaju czynności jakie inwestor miał wykonać, które w istocie nie były czynnościami gdyż sprowadzały się do przedłożenia dokumentów i ekspertyz, było wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta nie spełnia swojej roli gdyż pozwala na kontynuowanie inwestycji, z istotnymi odstępstwami. Nie można zgodzić się z argumentem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zaakceptowanym przez [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że inwestor usytuował budynek na postawie tyczenia dokonanego przez uprawnionego geodetę. Żaden przepis prawa budowlanego z faktem tyczenia budynku przez uprawnionego geodetę nie wiąże możliwości uznania takiego odstępstwa za legalne. Jeśli geodeta dokonał niewłaściwego wytyczenia budynku to jest to dla inwestora jedynie podstawą do zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych, jeżeli w wyniku tego inwestor poniósł szkodę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą stwierdzić należy, że w większości nie zasługują one na uwzględnienie. Zbędne w ocenie Sądu jest postulowane przez skarżącą przesłuchanie kierowników pracowni geodezyjnych, gdyż niekwestionowana jest okoliczność, iż nastąpiło zbliżenie budynku narożem do granicy działki skarżącej na odległość 0,5 m co spowodowało nadwieszenie części budynku nad jej działką. Bez znaczenia jest również, czy jedna z ekspertyz wykonana została przed wydaniem decyzji nakazującej jej wykonanie. Jeżeli inwestor taką ekspertyzę posiadał wcześniej to mógł ją wykorzystać. Wybudowanie na działce skarżącej przez inwestora studni jest sprawą cywilną związana z naruszeniem jej prawa własności. Swoich praw skarżąca może dochodzić w drodze postępowania przed Sądem powszechnym np. poprzez wytoczenie powództwa o przywrócenie jej nieruchomości do stanu poprzedniego. Zarzuty takie jak brak dojść do kominów i anten na dachu budynku, pominięcie w projekcie robót budowlanych kotłowni, kwestia wykazu pomieszczeń pozbawionych wentylacji oraz urządzeń zapobiegających zadymianiu, kwestia wielkości kotła, szerokości wjazdu przez bramę ocenić należy w kontekście art.5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) tj. czy przez te uchybienia doszło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżącej. W ocenie wymienione uchybienia w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków skarżącej. Bezzasadny jest także zarzut, że brak jest zestawienia powierzchni części zagospodarowanej działki takich jak powierzchni zabudowy, powierzchni dróg, parkingów, chodników oraz kubatury budynku, gdyż zestawienie takie sporządzone zostało podczas wykonywania pierwotnego projektu budynku. Nie można zgodzić się również ze skarżącą, że nie został rozpoznany jej wniosek o wyłączenie pracownika organu od rozpoznawania sprawy. Przepisy kpa nie wymagają, by załatwienie wniosku nastąpiło poprzez wydanie postanowienia. Dla załatwienia takiego wniosku wystarczające jest wyrażenie przez organ administracji swego stanowiska w formie pisma. Pismo takie znajduje się w aktach sprawy. Zawarte jest w nim stwierdzenie, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Postępowaniu organów administracji nie więc zarzucić błędu. Zgodzić należy się natomiast z twierdzeniem skarżącej, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej byłoby przydatne do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przeprowadzenie rozprawy nie było jednak w niniejszej sprawie obowiązkowe i nie można czynić organom administracji publicznej zarzutu z faktu jej nie przeprowadzenia. Z powyższych względów na podstawie art. 145§ 1 pkt.l lit.l i pkt.2, art.135 i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.