IV SA 2457/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędziowie (WSA, Izabela Ostrowska, Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp z o.o. z siedzibą w [...], uzyskała decyzję na budowę budynku handlowo-usługowego położonego w [...] przy ul. M. w dniu [...].04.1999r. nr [...] W trakcie realizacji robót inwestor, stwierdzając konieczność dokonania zmiany projektu polegającej na powiększeniu hallu, częściowym wysunięciu szybu dźwigowego , dodaniu pomieszczenia stanowiącego osłonę śmietnikową oraz powiększeniu IV piętra przedłożył Prezydentowi [...] zamienny projekt budowlany. Proponowana zmiana stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999r, na podstawie art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn. zmianami) zmienił pozwolenie na budowę w zakresie objętym zamiennym projektem budowlanym. Dnia [...].08.2000r. Wojewoda [...], na wniosek K. R. K., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].11.1999r. nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1999r, wydaną [...] sp. z o.o. w [...] na budowę budynku handlowo - usługowego przy ul. M. w [...]. Po przeanalizowaniu akt sprawy, organ stopnia wojewódzkiego decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. znak: [...], działając na podstawie art. 158§ 2 w związku z art. 156 § 2 odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001, twierdząc, iż mimo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż w/w budowa została już wykonana i tym samym wywołała ona nieodwracalny skutek prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].11.1999r, zmieniającej własną decyzję z dnia [...].04.1999r, W ocenie organu II instancji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...] ustaliła warunki zabudowy plombowej handlowo-usługowej w obrębie terenu działki nr [...] w [...] dla w/w inwestycji . określając min. wysokość zabudowy dostosowanej do istniejącej sąsiedniej -maksymalnie III kondygnacje. Natomiast zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1999r. zamienny projekt budowlany obejmował pozwolenie na budowę obiektu V kondygnacyjnego. Zdaniem GINB należy zatem uznać, że wydanie w/w decyzji Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] listopada 1999r. znak: nr [...] o pozwoleniu na budowę, bez sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapadło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 Kpa. Ustosunkowując się natomiast do stwierdzenia Wojewody, iż fakt wybudowania Sygn akt 7/IV SA 2457/03 spornego obiektu powoduje nieodwracalność skutków prawnych organ II instancji uznał je za bezzasadne podkreślając, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Wykonanie obiektu budowlanego jest czynnością fizyczną o skutkach materialnych, a nie prawną i już tylko z tego powodu nie można mówić o nieodwracalności skutków prawnych . Od powyższej decyzji skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp.z o.o. z siedzibą w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2003r. Sygn akt IV SA 2139/01 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że ocena GINB była wynikiem interpretacji jednego fragmentu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].04.1997 r. Tymczasem nie było całkiem jasne czy decyzja istotne zawiera ustalenie ograniczające wysokość projektowanej zabudowy do trzech kondygnacji. Zdaniem Sądu organ II instancji dokonując interpretacji ustaleń nie odniósł się do zapisu w pkt 4 decyzji dotyczącego charakterystyki techniczno-użytkowej inwestycji. Punkt ten stanowi: "budynek niepodpiwniczony, ilość kondygnacji dostosowana do sąsiedniej zabudowy". Jest to zapis odmienny od tego, na który powołał się organ. Następnie Sąd stwierdził, że Plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji śródmieścia [...] zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...].11.1986 r. wraz z późniejszymi zmianami dla terenu projektowanej inwestycji oznaczonego symbolem [...] zawiera następujące ustalenie: "teren istniejącej utrzymywanej zabudowy mieszkalno-usługowej oraz projektowanego uzupełnienia mieszkalno-usługowego w środkowej części terenu w zabudowie o postulowanej wysokości trzy kondygnacje". Z zapisu tego wynika, że zabudowa do trzech kondygnacji to wysokość pożądana a nie bezwzględnie obowiązująca. Z wyjaśnień Urzędu Miejskiego Wydział Katastru, Geodezji i Administracji Budowlanej w [...] z dnia [...].08.2000 r. wynika, że zapisy III etapu zmian do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące już w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego [...] nie ustalają wysokości uzupełniającej zabudowy. Wyżej ustalone okoliczności nie były przedmiotem rozważań organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Okoliczności te wskazują bowiem, zdaniem Sądu , że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustala jednoznacznie wysokości projektowanej inwestycji do trzech kondygnacji i że takiego ograniczenia nie zawiera także plan zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.2003r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. R. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1999 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie znaleziono podstaw do dokonania innej niż Wojewoda [...], oceny materiału Sygn akt 7/IV SA 2457/03 dowodowego w sprawie przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1999 r., znak: [...]. Zdaniem GINB znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1997 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi, że inwestycja to zabudowa plombowa w formie dobudowy do istniejącego budynku przy ul. M. od strony zachodnio -południowej, w obrębie terenu działki nr [...] pod funkcję salonu samochodowego [...] przy ul. C./M. w [...]. Wysokość zabudowy ma być dostosowana do istniejącego sąsiedniego budynku- maksymalnie 3 kondygnacje, a stosownie do zapisu w pkt. 4 decyzji, dotyczącego charakterystyki techniczno -użytkowej inwestycji - ilość kondygnacji ma być dostosowana do sąsiedniej zabudowy. Analiza porównawcza przytoczonych wyżej zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do wysokości projektowanej zabudowy wskazuje, że decyzja ta nie ustala jednoznacznie wysokości projektowanej inwestycji do trzech kondygnacji, a ponadto takiego ograniczenia nie zawiera plan zagospodarowania przestrzennego. Z wyjaśnień Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].08.2000 r, przytoczonych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 lutego 2003 r. wynika, że zapisy III etapu zmian do planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny tj. na dzień [...].04.1997 r. dla terenu oznaczonego [...] nie ustalają wysokości uzupełniającej zabudowy. Skoro brak jest jednoznacznego ograniczenia dopuszczalnej wysokości projektowanej inwestycji do trzech kondygnacji, zawartego w decyzji z dnia [...].04.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie można uznać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1999 r, znak: [...] zmieniająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1999 r., nr [...], wydaną [...] Sp. z o.o. ul. R. w [...] na budowę budynku handlowo - usługowego przy ul. M. w [...] (zaprojektowanego jako pięciokondygnacyjny) rażąco naruszyła przytoczony wyżej art. 34 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Skargę na powyższą decyzję złożył K. R. K., podnosząc, że GINB rażąco naruszył art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który jednoznacznie stwierdza, że wydane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie. Zdaniem strony: 1- wybudowany budynek jest podpiwniczony, zgodnie natomiast z pkt. 4 wydanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu budynek miał być niepodpiwniczony. 2 - wybudowano budynek 5 kondygnacyjny i ta ilość kondygnacji nie jest dostosowana do istniejącego sąsiedniego budynku, a decyzja wzizt jednakże jednoznacznie stwierdza, że wysokość budowanego budynku może posiadać maksymalnie 3 kondygnacje. 3- decyzja rażące narusza art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, który pozwala na usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, gdyż przebiega tam droga krajowa nr [...] Natomiast sporny budynek został usytuowany iv projekcie budowlanym, a obecnie już wybudowany w niektórych miejscach w odległości Sygn akt 7/IV SA 2457/03 mniejszej niż 4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, drogi krajowej nr [...]. 4- Nie rozważono również zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 2 kpa, tj. wyłączenie z udziału w sprawach D. S. - Kierownika Biura Architektury, która w imieniu Pana Prezydenta m, [...] wydała obecnie zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2003r. Sygn akt IV SA 2139/01 uchylił zaskarżoną decyzję GINB stwierdzając w uzasadnieniu, że ocena GINB była wynikiem interpretacji jednego fragmentu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] .04.1997 r. Uchylenie decyzji organu odwoławczego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w praktyce oznacza, że organ drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie odwoławcze uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu, ale również powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Organ powinien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Organ drugiej instancji tego najwyraźniej nie uczynił w tej sprawie, skoro nie miał żadnych uwag do merytorycznej treści decyzji. Organ II instancji odniósł się jedynie do kwestii wysokości zrealizowanej inwestycji. Organ II instancji uznał, że skoro brak jest jednoznacznego ograniczenia dopuszczalnej wysokości projektowanej inwestycji do trzech kondygnacji, zawartego w decyzji z dnia [...].04.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie można uznać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1999 r, zmieniająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1999 r., , wydaną Sygn akt 7/IV SA 2457/03 [...] Sp. z o.o. ul. R. w [...] na budowę budynku handlowo - usługowego przy ul. M. w [...] (zaprojektowanego jako pięciokondygnacyjny) rażąco naruszyła przytoczony art. 34 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Strona skarżąca podnosiła w postępowaniu administracyjnym, że budynek jest wybudowany niezgodnie z wydanymi warunkami zabudowy ponieważ ma 5 kondygnacji i jest podpiwniczony. Strona podnosiła również ,że usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 3 . Zdaniem strony skarżącej w sprawie rażąco naruszono przepis art.43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz.60 z póź. zm.) Podnosiła również, że organ nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 2 kpa, tj. wyłączenie z udziału w sprawach D. S. - Kierownika Biura Architektury, która w imieniu Prezydenta m. [...] wydała zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do powyższych zarzutów i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1999r. rzeczywiście nie można zarzucić wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 1 kpa. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.