IV SA 2458/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędziowie (WSA, Izabela Ostrowska (spr.), Tadeusz Nowak, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2002 r., działając na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wznowił postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotową decyzją Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] pozwolenia na budowę obejścia [...] (dojazd do przejścia granicznego [...]), zadania [...]. Z obrotu prawnego wycofane zostały dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą zapadła decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę zadania [...]: a) decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].12.1997 r. – której nieważność stwierdzona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 11.03.1999 r. sygn. akt II SA/Po 630/98, b) decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.1998 r. – uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, co dało podstawę do wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...], w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, uchylił ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie. Organ wyjaśnił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o uchyloną wadliwą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym inwestor nie spełnił wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Taki stan rzeczy daję podstawę, w ocenie organu, do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. Na podstawie art. 105 § 1 kpa organ umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż wobec wykonania obiektu budowlanego stało się ono bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] podnosząc, iż wycofanie z obrotu prawnego dwóch decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dawało podstaw do wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, bowiem w dniu [...] września 1994 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi krajowej nr [...][...] Odc. – [...]. Następnie po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważność i decyzji z dnia [...] września 1994 r., ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wobec wejścia w życie z dniem 01.01.1995 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ocenie odwołującego się, spełnione zostały przesłanki z art. 66 ust. 2 cytowanej ustawy, na podstawie którego, decyzja o lokalizacji winna być traktowana jako decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie zarzuca także organowi naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż postępowanie o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe mimo, iż roboty budowlane wykonane zostały w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...] wątek [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż istotą wznowionego postępowania jest powrót do zwykłego postępowania instancyjnego, co oznacza, iż nową decyzję rozstrzygającą co do istoty wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. Mając to na uwadze należy stwierdzić, iż inwestor wbrew zapisom art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za całkowicie uzasadnione uznał organ II instancji umorzenie postępowania o pozwoleniu na budowę w całokształcie okoliczności sprawy. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazano, iż decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...].09.1994 r. ważna była do dnia [...].09.1997 r., zaś wniosek o pozwolenie na budowę nosi datę [...].10.1998 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł, Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powielając argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzucił: – naruszenie art. 10 kpa, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z całym zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tych dowodów, wobec braku stosownego zawiadomienia skarżącego; – naruszenie art. 7,8,9,10 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez nieskompletowanie materiału dowodowego dotyczącego ustalenia ważności decyzji lokalizacyjnej oraz nieodniesienie się do zarzutu odwołania w zakresie wadliwości umorzenia postępowania o pozwoleniu na budowę; – naruszenie art. 107 § 3 kpa; – naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa; – naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane; – naruszenie art. 105 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, całkowicie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1994 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, należy zauważyć, iż dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzenia jej wygaśnięcia. Decyzja nr [...] wygasa, "jeżeli inwestor nie uzyska prawa do gruntu lub je utracił, albo w terminie określonym w treści decyzji lecz nie dłuższym niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę". Wbrew twierdzeniom skargi nie budzi żadnych wątpliwości, iż decyzja nr [...] z dnia [...].09.1994 r. utraciła moc wiążącą i przestała obowiązywać z dniem [...].09.1997 r., bowiem inwestor w okresie jej obowiązywania nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę. W żadnym wypadku, instytucji utraty mocy wiążącej decyzji administracyjnej nie można utożsamiać ze stwierdzeniem jej nieważności w rozumieniu art. 156 kpa. Przeprowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].09.1994 r. doprowadziło do rozstrzygnięcia w którym organy stwierdziły, iż nie jest ona dotknięta którąkolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa wad kwalifikowanych. Wobec ustalenia, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].12.1998 r. wydana została w oparciu o inną decyzję, która następnie została uchylona, należało wznowić postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 05.07.1996 r., III ARN 21/96, OSNP 1997/3/32). Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie", przesądza o tym, że w czasie stwierdzenia przez organ administracji jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa ma obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 645). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Na skutek wyeliminowania z obiegu prawnego dwóch decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powstała sytuacja w której decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].12.1998 r. (wydana po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...].10.1998 r.) zapadła z ewidentnym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem pozwolenie takie może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisem art. 151 kpa wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 kpa; 2) decyzją uchylającą decyzję dotychczasową i rozstrzygającą o istocie sprawy, przy czym przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno orzeczenie merytoryczne, jak i umorzenie postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Prawidłowo organy obu instancji, uchylając decyzję dotychczasową, umorzyły postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe w sytuacji, w której obiekt budowlany został wybudowany. Z istoty swojej pozwolenie na wykonanie określonych robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja takich prac przez inwestora, nawet w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która zostanie następnie uchylona w postępowaniu nadzwyczajnym, czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o pozwolenie na budowę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.04.1999 r., sygn. akt IV SA 640/97, Lex nr 47219). Za trafny należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organy normy art. 10 kpa, poprzez niezawiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to naruszenie przepisów postępowania nie może być uznane za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c, bowiem skarżący w toku całego postępowania brał aktywny w nim udział, a jego pełna wiedza o zgromadzonym materiale dowodowym znalazła odzwierciedlenie w obszernym odwołaniu oraz skardze do Sądu administracyjnego. Wszelkie inne zarzuty skargi nie zasługują na aprobatę, co obliguje Sąd do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).