IV SA 2473/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Cysek, Sędziowie WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Grażyna Dalba, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa - oddala skargę - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku W. K., H. K., M. W. oraz J. K., wydaną na podstawie art. 156 § 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i 2 kpa stwierdził, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lipca 1966 r. ([...]) o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "Cegielnia W. K. w P., pow. L." wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia [...] listopada 1951 r. ustanowił zarząd przymusowy nad przedsiębiorstwem -Cegielnia, wł. K. we wsi P., pow. L. ( opubl. w M.P. z 1952 r. Nr [...], poz. [...]). Następnie Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem z dnia [...] lipca 1966 roku, wydanym na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ( Dz. U. Nr 11, poz. 37), stwierdził przejście na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa. Minister Infrastruktury podał, że skoro Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] września 2002 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2002 r. ( sygn. IV SA 2181/99), stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Cegielnia W. K. w P., to zaistniały podstawy do uznania nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lipca 1966 r. o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ( Dz. U. Nr 11, poz. 37). Jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, na skutek sprzedania nieruchomości objętej w/w orzeczeniem dnia [...].01.1966 r. umową aktu notarialnego z dnia [...].04.1983 r. (Rep. [...]) A. S. i W. K. organ naczelny podał, że stosownie do art. 156 § 2 kpa mógł jedynie stwierdzić, że powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł W, K, domagając się stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lipca 1966 r.. Podniósł, że stanowisko organu jest niezrozumiałe i niezgodne z wyrokiem NSA z dnia 18.03.2002r. ( sygn. IV SA 2181/99). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2003r., po rozpatrzeniu tegoż wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2003 roku. W uzasadnieniu tej decyzji powtórzył argumentację zawartą z motywach uzasadnienia uprzednio wydanej decyzji, powołując się na te same, co poprzednio, orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 1992r., sygn. [...] oraz liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ( z dnia 26 lutego 1999r., sygn. IV SA 1114/97; z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. V SA 432/96; z dnia 22 stycznia 1998 r., I SA 226/96, 17 sierpnia 1998 r. IV SA 1976/97). Według poglądów przyjętych w tych orzeczeniach " zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego wyklucza, stosownie do art. 156 § 2 kpa, możliwość wyeliminowania przez organ administracji z obrotu prawnego wadliwej decyzji o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa, wobec zaistnienia nieodwracalnego skutku prawnego". Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zgodnie z wyrokiem NSA z 18 marca 2002 r. sygn. IV SA 2181/99 w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 pkt 2 kpa, organ naczelny wyjaśnił, że wskazany wyrok dotyczył decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 1999r. oraz decyzji z dnia [...] października 1999r. Sąd uchylił obie decyzje wskazując, że nie było postaw prawnych do uznania, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].11.1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem Cegielnia W. K. w P., pow. L. zostało wydane z naruszeniem prawa. Ponadto w wyroku tym Sąd wskazał, że zarządzenie z dnia 6.11.195 lr. nie wywołało żadnych skutków w sferze rzeczowej w odniesieniu do majątku przedsiębiorstwa. Ustanowienie przymusowego zarządu jedynie ograniczało właściciela w osobistym zarządzaniu przedsiębiorstwem. Odebranie tytułu własności dotychczasowemu właścicielowi nastąpiło orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów. Budowlanych z dnia [...] lipca 1996 r. o przejściu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Na jego podstawie Skarb Państwa stał się jego właścicielem wraz z całym jego ruchomym i nieruchomym majątkiem. W skardze na tę decyzję W. K. podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne z art. 156 § 2 kpa. W ocenie skarżącego stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia 19.11.1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego w trybie art. 156 § 1 kpa skutkuje tym, że do wydania w dniu [...] lipca 1966 r. orzeczenia o przejęciu cegielni przez Skarb Państwa faktycznym prawnym właścicielem przedsiębiorstwa był W. K.. Oznacza to, że w okresie od 19 listopada 195 lr. do 15 grudnia 1982 r. - daty sprzedaży cegielni, prawnym właścicielem cegielni i gruntów był W. K., który nie mógł rozporządzać swoją własnością, ponieważ bezprawną decyzją zostało mu to zabronione, a to jest sprzeczne z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Dlatego przepis art. 156 § 2 kpa nie może mieć zastosowania. Z tych powodów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...].05.2002 r. wydane tylko na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 157 § 1 i 2 kpa naruszają przepis art. 156 § 1 kpa. Na poparcie swojego stanowiska przywołał tezę wyroku NSA z dnia 26.08.1995 r. I SA 750/9 stanowiącą, że "Jeżeli nie występują żadne przesłanki z art. 156 § 1 kpa to nie ma podstaw do zastosowania art. 158 § 2 kpa". Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].05.2003 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona zgodna z przepisami prawa. Przepis art. 156 § 1 kpa zawiera wyliczenie wad decyzji administracyjnej, których zaistnienie obliguje organ administracji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w trybie stwierdzenia nieważności o ile zostanie stwierdzone, że jest ona dotknięta którąś z tych wad od chwili jej wydania. Jednakże przepis art. 156 § 2 kpa określa negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zastrzega bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętych jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Takie oznaczenie w przepisie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że "nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonywaniem wadliwej decyzji, jak również obojętne jest przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne,_ techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego" (czyt. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2000, s.651 in.). Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 ( 0SN z 1992 r., Nr 12, poz. 211) " decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutkiem przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez Sąd, dla organu administracji publicznej -tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". Nieodwracalność skutków prawnych polega w niniejszej sprawie na tym, że przedmiotowe przedsiębiorstwo przejęte na podstawie wadliwego orzeczenia z dnia [...] lipca 1966 r. umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1983 r. zostało sprzedane osobom fizycznym. W tej sytuacji, wbrew przeświadczeniu skarżącego, skutki prawne tego orzeczenia mają znamiona nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego wyklucza możliwość wyeliminowania przez organ administracji z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmującym, że " zawarcie przez Skarb Państwa umowy notarialnej przenoszącej własność nieruchomości, ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych" (por. uchwała NSA z 09.11.198 r., OPK 4/98, OSNA 1999/1/13; wyrok NSA z 19.02.2002 r. II SA 1796/00, Lex nr 81755; wyrok NSA z dnia 28.09.2001r., I SA 326/01, Lex 75508; wyrok NSA z dnia 06.09.1996 r., IV SA 2708/98, Lex nr 48632). W rozpatrywanej sprawie organ naczelny uznał istnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1966 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Cegielnia W. K. w P., pow. L., jednakże wobec zaistnienia negatywnej przesłanki do jej stwierdzenia, prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia jedynie w trybie art. 156 2 kpa, iż zostało wydane z naruszeniem prawa. Na marginesie warto podnieść, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa wprawdzie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w trybie art. 160 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja w jakimkolwiek stopniu narusza prawo orzekł jak sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).