IV SA 2477/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie: WSA Anna Żak,, As. Grzegorz Czerwiński, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. "A." na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 roku Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Sp. z o.o. "A." kwotę 10 (dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku Nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i S. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego sześciorodzinnego usytuowanego w S. na osiedlu im. T. na działkach o nr ew. [...] i [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz przyłączami wodnokanalizacyjnym, energetycznym i gazowym. Decyzja ta stała się ostateczna. Jako strony postępowania w tej sprawie występowali I. i S. L. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku Nr [...] Starosta P. po rozpoznaniu wniosku I. i S. L. oraz Przedsiębiorstwa "A." Sp. z o.o. na podstawie art.155 kpa oraz art.36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) zmienił swoją ostateczną decyzję dnia [...] grudnia 1999 roku poprzez dopisanie do treści decyzji jako inwestora Przedsiębiorstwa "A." Sp. z o.o. w P. Jako strony postępowania w tej sprawie występowali I. i S. L. oraz Przedsiębiorstwo "A." Sp. z o.o. w P. Pismem z dnia 20 grudnia 2001 roku P. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że zarówno decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku dotycząca pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...] i [...] udzielonego I. i S. L. jak i decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku zmieniająca decyzję z dnia [...] grudnia 1999 roku poprzez dopisanie do treści decyzji jako inwestora Przedsiębiorstwa "A." Sp. z o.o. w P. wydane zostały w sytuacji gdy w obiegu prawnym znajdowała się decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 1998 roku, Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę Spółdzielni Mieszkaniowej w S., która to decyzja dotyczyła także działek o nr ew. [...] i [...]. Nadto podniósł, że zmiana decyzji w trybie art.155 kpa może nastąpić jedynie za zgodą wszystkich stron. Tymczasem nie wyrażał on zgody na zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku jak również nie był on poinformowany o wydaniu przez Starostę P. decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2002 roku Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku P. G. z dnia [...] grudnia 2001 roku stwierdził na podstawie art.156§2 kpa, art.157§1 kpa i art.158§2 kpa, iż decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta P. niesłusznie powołał w podstawie prawnej przepis art.36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.), gdyż przepis ten dotyczy jedynie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które w niniejszym wypadku nie miały miejsca. Wskazanie błędnej podstawy prawnej nie możne być uznane za wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku wskazany został też art.155 kpa. Na mocy tego przepisu w każdym czasie może być zmieniona lub uchylona decyzja na mocy, której strona nabyła prawo pod warunkiem jednak, że strona ta wyrazi na to zgodę i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Orzeczenie o zmianie decyzji ostatecznej bez zgody choćby jednaj ze stron jest rażącym naruszeniem art.155 kpa. Taką stroną postępowania jest zdaniem Wojewody [...] P. G. Na poparcie swego stanowiska w tej kwestii powołał pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2001 roku, sygn. akt Po 1993/00, w której to sprawie Sąd uznał P. G. za stronę w sprawie dotyczącej zmiany decyzji w trybie art.155 kpa. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 roku Nr [...] Starosta P. udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej w S. pozwolenia na budowę 35 budynków mieszkalnych – III etap budowy usytuowanych na Osiedlu im. T. Pozwolenie na budowę obejmowało również działkę o nr ew. [...]. Działka ta nie została zabudowana przez Spółdzielnię. Została ona podzielona i w wyniku podziału powstały min. działki o nr ew. [...] i [...], które zostały zbyte przez Spółdzielnię. Oznacza to, że zakres przedmiotowy decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku o pozwoleniu na budowę pokrywa się częściowo z zakresem przedmiotowym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 roku udzielonemu Przedsiębiorstwu "A." Sp. z o.o. W ocenie Wojewody nie może to być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku. Zgodnie bowiem z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 1992 roku, sygn. akt [...] "jeżeli nastąpiło zbycie własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, a obrót ten był poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej, to nawet jeśli decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art.156§1 kpa nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji, zachodzi bowiem negatywna przesłanka orzeczenia nieważności". Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. G. podnosząc zarzut, że zarówno decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku o pozwoleniu na budowę na działkach nr [...] i [...] wydana na rzecz I. i S. L., jak i decyzja z dnia [...] grudnia 1999 roku zmieniająca decyzję z dnia [...] grudnia 1999 roku zapadły w sytuacji gdy w obiegu prawnym znajdowała się nadal decyzja o pozwoleniu na budowę na wymienionych działkach na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S., co świadczy, że skarżona decyzja Starosty dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 §1 kpa. Ponadto Pan P. G. podkreślił, że nie wyrażał zgody na zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku, ani nie został o zmianie poinformowany. Decyzją z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2002 roku i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku zapadła z rażącym naruszeniem art.155 kpa, gdyż brak było zgody P. G. na zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku. Nie została więc spełniona jedna z przesłanek zastosowania tego artykułu. Uchwała Sądu Najwyższego zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiąże jedynie w postępowaniu, w którym zapadła i nie może przesądzać rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku ma ten skutek, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku w swym pierwotnym brzmieniu. Wojewoda [...] powinien więc rozważyć możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1998 roku w części, odnoszącej się do działek, co do których Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. utraciła tytuł prawny. Tym samym w obrocie prawnym nie pozostawałyby decyzje, których rozstrzygnięcie w części się pokrywa. wyczerpując przesłankę art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powyższe przesłanki przemawiają zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za tym, że decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i istnieje możliwość stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzje skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Sp. z o.o. "A." podnosząc zarzut naruszenia art.7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie art.156 kpa poprzez błędną jej wykładnię. Zdaniem skarżącej Spółki do zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku nie była potrzebna zgoda P. G. Nie był on ani też jego żona w chwili wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku użytkownikiem wieczystym działek sąsiadujących z działkami o nr Ew. [...] i [...]. Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. dokonał wpisu prawa użytkowania wieczystego działek [...] oraz [...] na ich rzecz dopiero [...] listopada 2000 roku. Wpis prawa użytkowania wieczystego jest wpisem konstytutywnym i dopiero z chwilą jego dokonania dany podmiot staje się użytkownikiem wieczystym. Na dzień wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku nie mógł więc być on uznany za stronę postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Spółki orzeczenia Sądu Najwyższego stanowią najważniejszą podstawę dokonywania wykładni przepisów prawa. Rozwiązanie problemu wykładni prawa, przyjętej przez Sąd Najwyższy, niezgodnej z podjętą decyzją nie zawiera uzasadnienia odrzucenia przyjętej przez Sąd Najwyższy wykładni przepisu z art. 156 kpa. zawartej w uchwale [...] z [...] listopada 1993 roku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzut, iż P. G. nie można traktować za stronę postępowania stwierdził, że o tym, iż przysługuje mu status strony przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 października 2001 roku, sygn. akt Po 1993/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. W ocenie Sądu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy organy administracji publicznej dokonały niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że przy wydawaniu przez Starostę P. decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku Nr [...] jako strony postępowania występowali jedynie I. i S. L. Z kolei przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku jako strony postępowania występowali I. i S. L. oraz Przedsiębiorstwo "A." Sp. z o.o. w P. Nie doręczono odpisów zapadłych decyzji innym osobom. Nie uznano za strony właścicieli (lub użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości. Oznacza to, że w toku postępowania organy administracji publicznej błędnie ustaliły krąg osób, którym przysługiwał status strony w toczących się postępowaniach. Podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zmiana decyzji w trybie art.155 kpa, w sytuacji gdy brak jest zgody wszystkich występujących w sprawie stron postępowania jest rażącym naruszeniem prawa i może być postawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Może to nastąpić jedynie wówczas gdy zgody na zmianę decyzji w trybie art.155 kpa nie wyrazi osoba (fizyczna lub prawna), która brała udział w postępowaniu w charakterze strony. Nie można natomiast czynić zarzutu organowi administracji publicznej, że wydaje decyzję w trybie art.155 kpa bez zgody osoby, która nie uczestniczyła w postępowaniu jako strona. Przyczyną wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku bez uzyskania zgody P. G. na zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku nie było oświadczenie P. G., że nie wyraża takiej zgody lub nie zwrócenie się do niego jako uczestnika postępowania administracyjnego o złożenie takiego oświadczenia. Przyczyną takiego stanu rzeczy był fakt, iż P. G. nie został uznany za stronę postępowania i w nim w ogóle nie uczestniczył. Okoliczność ta może być podstawą do wznowienia postępowania, w którym decyzja ta zapadła w oparciu o przepis art.145§1 pkt.4 kpa, jeśli P. G. nie uczestniczył w postępowaniu bez własnej winy. Pierwotną przyczyną braku zgody P. G. na zmianę decyzji było bowiem jego nie uczestniczenie w toczącym się postępowaniu. Brak jego zgody jest skutkiem tego właśnie nie uczestniczenia w postępowaniu. Nie może natomiast być to jednak podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art.155 kpa. W wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania". Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku w ocenie Sądu nastąpiło więc z naruszeniem art. 156§1 pkt.2 kpa. Oceniając wniosek P. G. z dnia [...] grudnia 2001 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 1999 roku organy administracji publicznej winny rozważyć, czy można potraktować go jako wniosek o wznowienie postępowania, a jeżeli tak to rozważyć, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania w którym zapadła ta decyzja. Dopiero gdyby w wyniku wznowienia postępowania doszło do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku i wydania nowej decyzji zmieniającej w trybie art.155 kpa decyzję z dnia [...] grudnia 1999 roku bez zgody P. G. byłoby to rażącym naruszeniem art.155 kpa. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżących, że nie można by było uznać P. G. za stronę postępowania w na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku w sytuacji gdy jest on użytkownikiem wieczystym działek sąsiadujących z działkami inwestora, a prawo użytkowania wieczystego na jego rzecz zostałoby wpisane w księdze wieczystej dopiero w dniu [...] listopada 2000 roku. Zgodnie z treścią art.27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 roku Nr 115 poz.741 ze zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten ma charakter konstytutywny. Dopiero z tą chwilą powstaje użytkowanie wieczyste i dopiero z tą chwilą P. G. mógłby być uznany za stronę postępowania. Do tego czasu za stronę tego postępowania mogłaby być uznana osoba, która była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek przed P. G. W aktach sprawy brak jest danych na temat tego jaki tytuł prawny przysługuje P. G. do działek sąsiadujących z działkami inwestora tj. czy jest to własność czy też użytkowanie wieczyste, a jeżeli użytkowanie wieczyste to kiedy zawarto umowę ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego oraz kiedy nastąpił wpis tego prawa do księgi wieczystej. Jedynie w skardze do Sądu skarżący podają, że P. G. nabył użytkowanie wieczyste oraz, że wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił dopiero w dniu [...] listopada 2000 roku. Brak odpowiednich ustaleń w tym zakresie stanowi w ocenie Sądu naruszenie art.7 kpa i art.77 kpa. Nie można zgodzić się z poglądem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że o tym, że P. G. jest stroną postępowania przesądził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 października 2001 roku, sygn. akt Po 1993/00. Wyrok ten dotyczył decyzji nie związanej bezpośrednio z tą sprawą. Dotyczył o bowiem decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2000 roku zmieniającej w trybie art.155 kpa decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 roku Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę Spółdzielni Mieszkaniowej w S. Zarówno Sąd jak i organy administracji publicznej nie są tym wyrokiem w niniejszej sprawie związani. Decyzja Starosty P. z dnia [...] maja 2000 roku wydana została w zupełnie innym okresie. Na dzień wydania tej decyzji prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. G. mogło być już wpisane do księgi wieczystej. Nadto stwierdzić należy, że inne są kryteria uznania danej osoby za stronę postępowania zwykłego, a inne uznania za stronę postępowania nadzwyczajnego. W dacie prowadzenia postępowania zwykłego dana osoba mogła nie być strona postępowania natomiast w dacie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego mogły zmienić się okoliczności i dana osoba może uzyskać przymiot strony. Odnośnie zarzutu, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1999 roku zmieniająca decyzję z dnia [...] grudnia 1999 roku zapadły w sytuacji gdy w obiegu prawnym znajdowała się nadal decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 roku o pozwoleniu na budowę na wymienionych działkach na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. w ocenie Sądu nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku. Rzeczywiście stwierdzić należy, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 roku zapadła w sytuacji gdy na te same działki wydane zostało wcześniej pozwolenie na budowę na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. To naruszenie prawa może być zdaniem Sądu usunięte bez uciekania się do wszczynania nadzwyczajnych trybów postępowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. nigdy nie rozpoczęła inwestycji na tych działkach. Zgodnie z treścią art. 37 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Decyzja z dnia [...] czerwca 1998 roku w części obejmującej pozwolenie na budowę na działkach na których Przedsiębiorstwo "A." Sp. z o.o. w P. zrealizowało swą inwestycję wygasła. Po stwierdzeniu wygaśnięcia w tej części decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 roku decyzja z dnia [...] grudnia 1999 roku nie będzie już obowiązywać w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt. c, art.152 i art.200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.