IV SA 2550/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z.“ w W. i Stowarzyszenia P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia "Z." w W. i Stowarzyszenia P. w W. po 10 (dziesięć) złotych z tytułu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzja z dnia [...] maja 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po ponownym rozpatrzeniu odwołań O., P. oraz Stowarzyszenia P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r. ustalającej na wniosek Spółki E. S.A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego z usługami w rejonie ulic [...] i [...] w W.: 1) uchyliło decyzję organu I instancji w części ustalającej termin ważności tego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło "okres ważności decyzji do dnia [...] grudnia 2004 r."; 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję prezydenta W.; 3) umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołań P. i O. ze względu na cofnięcie tych odwołań. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. spowodowane zostało faktem, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2002 r. uchylona została poprzednia decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 1999 r. umarzająca postępowanie odwoławcze. Uchylając tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący dlaczego Stowarzyszeniu P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r. i dlaczego to Stowarzyszenie nie mogło wnieść odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wówczas, iż takie stanowisko mogło prawdopodobnie wypływać z przyjęcia , że wskazane Stowarzyszenie mogło uzyskać status strony tylko w razie dopuszczenia go do udziału w sprawie, postanowieniem wydanym w trybie art. 31 § 2 kpa. Żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie może być zaś zgłoszone w każdym stadium postępowania. Należy nadto wziąć pod uwagę szczególne uregulowanie art. 100 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196), zwaną dalej ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wyjaśnienia pozostała kwestia, czy w przypadkach, których dotyczy art. 100 ust. 2 i 4 powołanej wyżej ustawy wymagane jest wydanie postanowienia określonego w art. 31 §2 kpa. Tego aspektu sprawy nie dostrzegł zaś organ odwoławczy ograniczając się do enigmatycznych stwierdzeń o braku możliwości wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie P. Nie odniósł się też do okoliczności zgłoszenia przez wymienione Stowarzyszenie już w marcu 1998 r. "chęci uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych związanych z ochroną środowiska". Uzasadniając zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzję z dnia [...] maja 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – odnosząc się do kwestii udziału w sprawie organizacji społecznej zwróciło uwagę na potrzebę stosowania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i zacytowało brzmienie art. 100 ust. 2 tej ustawy oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1998 r. sygn. akt III RN 58/98 (OSNP 1999 Nr 14 poz. 444) w zakresie tezy o szczególnej legitymacji organizacji społecznych do występowania wobec właściwych organów administracyjnych z żądaniem zastosowania środków zmierzających do ominięcia zagrożenia środowiska, a także z roszczeniami do sądu powszechnego o zaniechanie naruszania środowiska, naprawienie zaistniałych szkód oraz o zakaz lub ograniczenie działalności zagrażającej środowisku. Ponadto organ odwoławczy dodał, że organizacje społeczne zgłaszały swoje zainteresowanie postępowaniami określonymi w art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (pismo [...] z dnia [...] lutego 1998 r. i [...] z dnia [...] września 1998 r.). Wprawdzie brak jest w aktach takiego pisma Stowarzyszenia P. jednakże z faktu, że zawiadomienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 1998 r. skierowano także do tego Stowarzyszenia, należy wywieść wniosek, że zgłaszało ono chęć udziału w postępowaniu. W powołanym zaś zawiadomieniu wystosowanym do organizacji społecznych przez organ I instancji wskazano, że po zgłoszeniu chęci uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony jego adresaci otrzymają decyzję. Z ustaleń dokonanych we wstępnej części zaskarżonej decyzji wynika, że omawiane zawiadomienie zostało sporządzone po zwróceniu uwagi Naczelnikowi Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu [...] (podpisywał on z upoważnienia Prezydenta W. decyzją z dnia [...] października 1998) - przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy C. - wadliwości ustalenia kręgu stron przez organ I instancji (pominięcia organizacji ekologicznych). Zawiadomienie z dnia [...] grudnia 1998 r. - o "toczącym się postępowaniu" organ I instancji skierował do Stowarzyszenia P., S. i L. W ramach ustalania stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano też, że decyzję organu I instancji doręczono inwestorowi w dniu jej wydania. Nie ma zaś pozostałych zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji. M. pismem z dnia [...] maja 2003 r. poinformowało, że decyzję otrzymało w dniu [...] listopada 1998 r. P. oświadczył natomiast, że "odwołał się w terminie". Jego odwołanie wpłynęło 26 listopada 1998 r. i zostało cofnięte w dniu 2 grudnia. Ponadto - jak ustalono - decyzję organu I instancji doręczono O. w dniu 2 grudnia 1998 r., L. w dniu 16 grudnia 1998 r. zaś Stowarzyszeniu P. w dniu 29 grudnia 1998 r. Odwołanie O. złożone zostało w dniu 16 grudnia 1998 r., lecz w dniu 20 stycznia 1999 r. je wycofano. Natomiast odwołanie Stowarzyszenia P. zawarto w piśmie z dnia 30 grudnia 1998 r. złożonym dzień później. Odwołanie to "dołączono do sprawy [...]". Skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. wniosło Stowarzyszenie P. oraz Stowarzyszenie Z. (zgłosiło ono chęć udziału w postępowaniu administracyjnym do pisma po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wyrokiem z dnia 3 października 2002 r.). W obszernych skargach zawarto w szczególności polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego, co do legalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji i zwrócono uwagę na uchybienia proceduralne zaistniałe według wywodów skarg w postępowaniu administracyjnym. Wnioski zawarte w skargach zmierzały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2003 r. oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] października 1998 r. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. O oddalenie skarg wniósł też inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Złożone skargi prowadzą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r., aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżące stowarzyszenia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kognicji Sądu nie przekroczy zatem podniesienie z urzędu wskazanych niżej względów, które należało określić jako decydujące o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu odwoławczego o znaczeniu podstawowym jest, aby przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie wyczerpująco i wszechstronnie sprawdził, czy nie ma do tego przeszkód. Za przeszkody te uznać zaś należy w szczególności np. wniesienie odwołania przez podmiot nie mający do tego uprawnienia (legitymacji), jak i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Zaniechanie wypełnienia omawianego obowiązku stanowi poważne uchybienie, skoro ustawodawca nie przewidział żadnej dowolności w zakresie uruchamiania postępowania odwoławczego, a rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie prowadziłoby do podważenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wynikającej z art. 16 kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1006/96 Lex nr 43356, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r. ONSA 1982 Nr 1 poz. 52, patrz także B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz Warszawa 1990 str. 649). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy bez wyczerpującego i wszechstronnego zbadania czy nie ma do tego przeszkód, rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt2kpa. Zauważyć należy przy tym, iż w wyroku z dnia 3 października 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniósł przede wszystkim, że w jej uzasadnieniu w sposób enigmatyczny i z naruszeniem art. 107 § 3 kpa przyjęto tezę o niemożności wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie P. (wraz z sugestią, że podmiot ten mógłby złożyć ewentualnie wniosek o wznowienie postępowania). Wskazując na brak stosownego wyjaśnienia tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wysnuł jedynie przypuszczenie, co do przyczyn takiego stanu rzeczy ("zapewne organowi odwoławczemu chodziło o to, że wymienione Stowarzyszenie mogło uzyskać status strony tytko wtedy, gdyby zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 2kpa"). W konsekwencji dalsze wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego skoncentrowane zostały na podkreśleniu potrzeby pełnego rozważenia uwarunkowań wiążących się z podniesionym zagadnieniem, a w szczególności wyjaśnienia, czy wydanie postanowienia w trybie art. 31 § 2 kpa jest wymagane w przypadkach, których dotyczy art. 100 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Z takiego ukształtowania uzasadnienia omawianego wyroku nie można jednak wyciągać wniosku, iż Naczelny Sąd Administracyjny zwolnił organ odwoławczy od obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności rzutujących na ocenę, czy nie zachodziły (z innych przyczyn) przeszkody w przystąpieniu do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Z motywów zawartych w cytowanym wyroku nie wynika wcale, że one nie istnieją. W zakresie, w którym Sąd nie wypowiadał się, nie może być zaś mowy o sformułowaniu wiążącej oceny prawnej. Nie może ona być bowiem wyprowadzona z braku zaakcentowania przez Sąd określonego zagadnienia. Uwaga ta odnosi się w niniejszej sprawie do kwestii oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania. Przed rozwinięciem wywodów, co do wymienianego zagadnienia trzeba jednak podkreślić, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie zastosowało się także do oceny prawnej wypowiedzianej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zajął bowiem w rzeczywistości stanowiska odnośnie problemu, do którego ustosunkowania się zobowiązał w dalszym postępowaniu administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny (czy wydanie postanowienia o jakim mowa w art. 31 § 2 kpa jest wymagane w przypadkach określonych w art. 100 art. 2 i 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Pogląd organu odwoławczego w tej mierze nie wynika ani ze zwrócenia uwagi na potrzebę stosowania w niniejszej sprawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, (a nie późniejszych aktów prawnych w tym obrębie) ani z samego zacytowania art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, czy też wskazanego już wcześniej wyroku Sądu Najwyższego - tym bardziej, że dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zajmuje się tylko domniemaniem wyrażenia przez Stowarzyszenie P. zainteresowania (chęci) udziału w postępowaniu określonym w art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Oznacza to, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się zatem do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2002 r., co było wymagane w świetle art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Powracając do zagadnienia obowiązku organu odwoławczego badania, czy konkretne odwołanie wniesiono z zachowaniem obowiązującego terminu wypada stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie zajęło się tą kwestią i analizą istniejących w tym względnie okoliczności. Z jednolitych i utrwalonych już poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego wynika, że termin do wniesienia odwołania (art. 129 kpa) dla strony pozbawionej udziału w postępowaniu w I instancji liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, dla strony która brała udział w postępowaniu (por. np. B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 1993 r. str. 536, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 , M. Praw. 2002/20/916 wyrok NSA z ;dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97 Lex nr 47876 i wiele innych). Nie ma powodu, aby inaczej traktować organizacje społeczną, mogącą występować w postępowaniu administracyjnym na prawach strony Z treści rozdzielnika decyzji organu I instancji wynika, że zostało one doręczone jedynie inwestorowi (E. S.A. w W.), M. Sp. z o.o. w W. i P. Wskazując na niekompletność akt Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że inwestor otrzymał decyzję Prezydenta W. w dniu jej wydania, M. Sp. z o.o. otrzymało ją zaś w dniu 4 listopada 1998 r. Organ odwoławczy przyjął też oświadczenie P. o spełnieniu wymogów z art. 129 kpa i ustalił, że odwołanie tej strony wpłynęło 26 listopada 1998. r., a następnie zostało ono cofnięte w dniu 2 grudnia 1998 r. Przy uwzględnieniu takiego kręgu stron występujących przed organem I instancji oraz w świetle wyżej podniesionych okoliczności (ustalonych dotąd przez organ odwoławczy), nie sposób stwierdzić, że odwołanie Stowarzyszenia P. zostało złożone w obowiązującym terminie. Termin do złożenia odwołania przez to Stowarzyszenie liczony musiałby być bowiem według terminu doręczenia stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji. Przyjęte przez zaskarżoną decyzję daty doręczeń decyzji organu I instancji inwestorowi oraz M. Sp. z o.o. w W. przemawiają wprost, że wniesione w dniu 31 grudnia 1993 r. odwołanie Stowarzyszenia P. nastąpiło z uchybieniem obowiązującego terminu. Do innego wniosku nie prowadzi też uwzględnienie konsekwencji założenia o skutecznym wniesieniu odwołania przez P. w dniu 26 listopada 1998 r. Nawet bowiem gdyby przyjąć, iż odwołanie to wpłynęło w dniu doręczenia tej stronie decyzji organu I instancji to i tak liczony na tej podstawie bieg terminu do składania odwołania przez podmiot nie biorący udziału w postępowaniu przed organem I instancji, zakończyłby się w dniu 10 grudnia 1998 r. Dodatkowo podnieść trzeba, iż podstawę do przyjęcia złożenia odwołania w terminie przez Stowarzyszenie P. nie stwarzałoby nawet uwzględnienia daty doręczenia decyzji organu I instancji. O. w G., które wprawdzie nie zostało ujęte w rozdzielniku decyzji organu I instancji (zwróciło się ojej doręczenie pismem z dnia [...] listopada 1998 r.), ale któremu jak wynika z akt sprawy organ I instancji doręczał mu korespondencję dotyczącą sprawy (pismo z dnia [...] sierpnia 1998 r. odnośnie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji). Zważyć bowiem należy, iż wymienianemu Stowarzyszeniu decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 2 grudnia 1998 r. - a zatem liczony na tej podstawie termin do składania odwołań przez podmioty nie biorące udziału w postępowaniu przed organem I instancji upływałby 16 grudnia 1998 r. Wpływu na ocenę zachowania terminu do złożenia odwołania przez Stowarzyszenie P. nie mogło mieć pismo organu I instancji z dnia [...] grudnia 1998 r. (inspirowane zaleceniami kontrolnymi) i fakt wykorzystania przez wymienione Stowarzyszenie oferty organu I instancji co do doręczenia wydanej decyzji, które wg ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nastąpiło w dniu 29 grudnia 1998 r. Kwestia terminu do składania odwołania w sprawie jak i zasady doręczenia decyzji zapadłej w I instancji nie zostały bowiem pozostawione dowolnej ocenie (uznaniu) organów administracji publicznej. Bezpodstawne byłoby zwłaszcza przyjmowanie, że doręczenie decyzji organu I instancji dokonane już po upływie wiążącego zgodnie z prawem terminu do składania odwołań sprawia ponowne otwarcie możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie. Brak procesowych skutków takiego doręczenia dla przedłużenia toku postępowania odwoławczego i wyznaczenia daty uznania decyzji organu I instancji za ostateczną nie oznacza oczywiście, że strona pozbawiona udziału w postępowaniu nie może zapoznać się z decyzją organu i instancji w innym celu (np. złożenia wniosku o wznowienie postępowania). Na marginesie zaznaczyć trzeba, że pismo organu I instancji z dnia [...] grudnia 1998 r. zawierało nieprawdziwą informację o prowadzeniu przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie w tej sprawie przed organem I instancji zakończyło się bowiem z chwilą wydania decyzji w dniu [...] października 1998 r. Podniesionych wyżej okoliczności nie rozważyło w ogóle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżoną decyzję. Zaniechanie w tym względzie w efekcie doprowadziło do podważenia potrzeby przestrzegania w postępowaniu administracyjnym zasady ochrony stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). To zaś oznacza rażące naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 powoływanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzupełniając jedynie dodać należy, ze w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie obowiązuje zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 cytowanego aktu prawnego). Z racji przyczyn eliminacji zaskarżanej decyzji z obrotu prawnego nie było zaś dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek ocen w zakresie legalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Sposób zakończenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie (inny niż w zaskarżonej decyzji) będzie mógł mieć wpływ na kwestie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa w stosunku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. ([...]).