IV SA 2557/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant K.Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r. sprawy ze skargi P. SA siedziba w W. oraz Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2003r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, 3. zasądza od Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej 250 (dwieście pięćdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz P. SA z siedzibą w W.. IV SA 2557/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonych przez: 1) Okręgowy Zarząd [...] Polskiego Związku [...] w dniu [...] marca 2003 r., 2) spółkę P. S.A. w W. w dniu [...] marca 2003 r., 3) Prezydenta Miasta R. w dniu [...] marca 2003 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1952 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...]", M. P. – W., pow. R.. Podstawę prawną wydania wskazanego wyżej orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. stanowił art.3 ust.1 lit.B i ust.5 oraz art.6 ust.1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz par.65 ust.1 i par.71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa /Dz.U. Nr 16, poz.62 ze zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało z rażącym naruszeniem art.3 ust.6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., stanowiącego iż orzeczenie w trybie art.3 ustawy mogło nastąpić tylko wówczas, jeżeli postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r., sygn.akt III RN 176/00; OSNAP 2001/16/503, organ przyjął, iż datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstwa na podstawie przepisów art.2 i art.3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. jest data ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wykazu przedsiębiorstw przechodzących na rzecz Państwa lub innych osób prawnych prawa publicznego oraz przejmowanych na własność Państwa. Organ stwierdził, iż stosowny wykaz przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, obejmujący także przedsiębiorstwo "[...]", M. P. – [...], pow. R.został opublikowany w Urzędowym Dzienniku WRN w K. Nr [...] z 1951 r. Na tej podstawie organ uznał, iż postępowanie w sprawie nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa zostało wszczęte już po dniu 31 marca 1947 r., a zatem z naruszeniem art.3 ust.6 ustawy nacjonalizacyjnej. Naruszenie to stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu Lekkiego Organ nie przychylił się do argumentacji Prezydenta Miasta R. oraz spółki P. S.A. z siedzibą w W., zawartej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do której istnieje przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1952 r., polegająca na tym, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 par.2 k.p.a. Zdaniem wniokodawcy-spółki P. S.A. z siedzibą w W. nieodwracalnym skutkiem prawnym orzeczenia nacjonalizacyjnego jest nabycie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane w R. z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...], położonej w R. przy ulicy [...], które to nabycie nastąpiło z mocy prawa na podstawie art.2a, art.2 ust.1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz.464) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Z kolei wnioskodawca-Prezydent Miasta R. podniósł, iż nieodwracalnym skutkiem prawnym orzeczenia nacjonalizacyjnego jest sprzedaż prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] dokonana pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Remontowo-Budowlanym w R. w upadłości a spółką P. S.A. z siedzibą w W. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 28 czerwca 1995 r. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej podniósł, iż przy ocenie, czy dana decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne należy rygorystycznie rozróżniać skutki wywołane bezpośrednio przez tę decyzję od tych skutków, jakie zostały wywołane późniejszymi zdarzeniami prawnymi, w tym w szczególności późniejszymi decyzjami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie można oprzeć wyłącznie na ocenie pierwszych z wyżej wymienionych skutków. Wychodząc z tych przesłanek organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie należało odróżnić skutki prawne aktu nacjonalizacyjnego od skutków prawnych wywołanych przez takie późniejsze zdarzenia prawne, jak wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. znak: [...], decyzji tego organu z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...], czy też zawarcie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu z dnia [...] czerwca 1995 r. W konkluzji organ uznał, iż ani nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane w R. ani późniejsze zbycie tego prawa w drodze umowy cywilnoprawnej nie były bezpośrednimi skutkami aktu nacjonalizacyjnego. Bezpośrednim skutkiem tego aktu było bowiem wyłącznie nabycie przez Państwo własności gruntu wraz z innymi składnikami majątku przejętego przedsiębiorstwa. W tej sytuacji organ uznał, iż brak podstaw do przyjęcia, iż to sam akt nacjonalizacyjny wywołał nieodwracalne skutki prawne. Skargę od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta R. oraz spółka P. S.A. w W.. Prezydent Miasta R. ponowił w swojej skardze zarzuty podniesione wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał zatem na występującą w sprawie nieodwracalność skutków prawnych, wiążącą się ze sprzedażą przez Miejskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu, nabytego przez ten podmiot z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. oraz na fakt, iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie brał udziału Generalny Dyrektor Dróg Publicznych – centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych. W ocenie skarżącego udział Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych był konieczny z racji tego, iż na części nieruchomości wchodzącej przed nacjonalizacją w skład przejętego przedsiębiorstwa urządzono drogę krajową. P. S.A. w W.. ponowił w swojej skardze zarzuty odnośnie wywołania przez orzeczenie nacjonalizacyjne nieodwracalnych skutków prawnych, podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił ponadto organowi, iż błędnie ustalił datę wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego w sprawie. Organ oparł się w tym zakresie na orzecznictwie Sądu Najwyższego, podczas gdy wynikający z niego sposób ustalania daty wszczęcia postępowania jest sprzeczny z literalną wykładnią par.17 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przepis artykułu 156 § 2 k.p.a. przewiduje wyjątki od zasady, iż decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, jakie decyzja ta wywołała. Jedną z wymienionych w art.156 § 2 k.p.a. okoliczności stanowiących przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest to, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Regulacja ta nie może być jednakże rozumiana i stosowana w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowanymi wadami prawnymi. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia wadliwego i prowadzi do utrzymania wywołanych nim skutków prawnych. Z tych przyczyn w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania negatywnej przesłanki z art.156 § 2 k.p.a., konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia jej w obrocie prawnym. W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. W tym kontekście należy stwierdzić, iż Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nie wyjaśnił we właściwy sposób, czy orzeczenie nacjonalizacyjne Ministra Przemysłu Lekkiego wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 par.2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał wprawdzie obszernie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, niemniej konkretne odniesienie wynikających z tego orzecznictwa wniosków do oceny skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu Lekkiego należy uznać za niewystarczające. W szczególności pomimo podkreślenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w oparciu o uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn.akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 oraz z dnia 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99, iż koniecznym jest precyzyjne rozgraniczenie, jakie skutki prawne wywołało samo orzeczenie nacjonalizacyjne a jakie późniejsze zdarzenia prawne: decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. znak: [...], decyzja tego organu z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...], czy też zawarcie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu z dnia 8 czerwca 1995 r., Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nie poddał szczegółowej ocenie skutków każdego z tych zdarzeń. Nadmienić należy, iż powołując decyzje Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r i z dnia 21 lutego 1996 r. organ nie wskazał nawet ich przedmiotu a dopiero z kontekstu uzasadnienia oraz z lektury akt wynika (brak w nich jednakże odpisu decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r.), iż chodzi o decyzje stwierdzające komunalizację gruntów na rzecz Miasta R.. Wskazane wyżej mankamenty uzasadnienia należy zakwalifikować jako naruszenie art.7 i 77 k.p.a. Jednocześnie w świetle klarownej i konsekwentnej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do kwestii prawidłowego ustalenia daty wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego – przez którą to datę należy rozumieć datę ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wykazu przedsiębiorstw przechodzących na rzecz Państwa lub innych osób prawnych prawa publicznego oraz przejmowanych na własność państwa - należy stwierdzić, iż bezzasadnie skarżący zarzucają Ministrowi Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej błąd w ustaleniu daty wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego w stosunku do przedsiębiorstwa "[...]", M.P. – W., pow. R.. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr ) w związku z art.97 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271).