IV SA 2598/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA - B. Gorczycka-Muszyńska Sędziowie WSA - Z. Niewiadomski - O. Wierzbicka (spr.) Protokolant - K. Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. obszar K. - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - wstrzymuje wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku - zasądza od Rady Miejskiej w N. na rzecz skarżącego B. S. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N., obszar "K." kwestionując zapisy tego projektu w zakresie * przeznaczenia w tym planie jej działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] zlokalizowanej na terenie oznaczonym w załączniku graficznym symbolem [...] pod budownictwo mieszkaniowe zorganizowane, * ograniczenia sposobu zagospodarowania wschodniej części terenu oznaczonego symbolem [...], w tym jej działki o powierzchni około 4200 m poprzez nakazanie nadania tej części terenu ogólnodostępnego charakteru przy jednoczesnym przeznaczeniu pod budowę obiektów zaplecza rekreacji i sportu, kultury, gastronomii tj. obiektów służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, bez nałożenia na gminę obowiązku wykupu tego terenu oraz obowiązku pokrycia kosztów zorganizowania sposobu tego zagospodarowania - ustalenia ciągu pieszego oznaczonego symbolem [...]. Rozpoznając ten zarzut Rada Miejska w N., uchwałą z dnia [...] maja 2003 r. powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że interes prawny właścicielki działki nr [...] nie został naruszony ustaleniami planu ponieważ dotychczas tereny te miały charakter rolny, zaś zaproponowane w projekcie planu zmiany są korzystniejsze w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia terenu. Ustalenia planu - w ocenie Rady - nie obciążają właścicieli działek zlokalizowanych na tym terenie kosztami związanymi z pracami projektowymi, uzbrojeniem terenu, realizacją dróg wewnętrznych; będą to w przyszłości zadania poszczególnych inwestorów. Podniesione zarzuty zostały ocenione jako próba wymuszenia ustaleń planu podwyższających w stopniu maksymalnym wartość nieruchomości, z jednoczesnym przerzuceniem wszelkich kosztów urbanizacji na budżet miasta oraz próbą zmuszenia miasta do wykupu na "cele parkowe" terenów mniej atrakcyjnych inwestycyjnie. Ekonomiczne możliwości gminy uniemożliwiają zagospodarowanie obszaru w postulowany sposób co powoduje, że nie mogą być uwzględnione. Skargę na uchwałę wniósł B. S. następca prawny M. S. W skardze zarzuca brak zapewnienia przez Gminę jej mieszkańcom rzeczywistej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w projekcie planu, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności w zakresie sposobu korzystania ze wschodniej części działki, brak zobowiązania się gminy do wykupu części działki, która zgodnie z projektem ma służyć zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty, niezgodne z prawem ustalenia planu w zakresie obciążenia właścicieli terenu [...] w tyrn skarżącego kosztami prac projektowych na tym terenie oraz kosztami jego uzbrojenia , gdyż koszty tych prac będących zadaniami własnymi gminy powinny być sfinansowane z jej budżetu, nierealne zakwalifikowanie terenu [...] pod budownictwo mieszkaniowe w formach zorganizowanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała nie zawiera faktycznego uzasadnienia odrzucenia zarzutów. Przytoczone przesłanki nie czynią zadość wymogowi uzasadnienia uchwały zwłaszcza, że przesłanki te podkreślają racje wspólnoty samorządowej, a nie racje właścicielki działki. Wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie dodając, że zgłoszone protesty i zarzuty były przedstawione Wydziałowi Ochrony Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o przeanalizowanie możliwości zagospodarowania obszaru objętego planem pod kątem zgłoszonych postulatów. W odpowiedzi organ zajął stanowisko, że ustalenia planu są zasadne i prawidłowe z punktu widzenia ochrony środowiska i ze względów ekonomicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1264), przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Działając na podstawie tego przepisu, Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że uchwała o odrzuceniu zarzutu zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W przedmiotowej sprawie uchwała posiada uzasadnienie, które nie odpowiada ustawowym wymogom. Uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzut wymaga odniesienia do kwestionowanych w zarzucie zapisów planu poprzez wykazanie, że zapisy są racjonalne, ograniczają prawa własności w niezbędnym zakresie, że rozważono skutki zmiany przeznaczenia gruntu z punktu widzenia interesów ich właścicieli i gminy i że postulowane rozwiązania nie mogą być zrealizowane. Tymczasem uzasadnienie uchwały nie nawiązuje do zarzutów, a przytoczone w nim argumenty idą w błędnym kierunku. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, może wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszają zapisy projektu planu (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Pismo M. S. z dnia [...].01.2002 r. skierowane do zarządu miasta, kwestionujące zapisy w projekcie planu w zakresie przeznaczenia w tym pianie jej działki, organ zasadnie ocenił jako zarzut, tym samym uznał, że zapisy planu naruszają jej interes prawny. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzenie, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są dla skarżącej korzystne i nie naruszają jej interesu prawnego jest błędne i nie może uzasadniać odrzucenia zarzutu. Uprawnienie gminy do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu wynika z przepisu ustawy, ale korzystając z tych uprawnień gmina winna zapewnić mieszkańcom prawo wpływu na czynności organów by nie doszło do bezpodstawnego naruszenia ich praw i by zminimalizować ograniczenia prawa własności. W kontekście tych rozważań zarzut skarżącego, że mieszkańcy gminy byli pozbawieni możliwości wpływu na przyjęte w projekcie planu rozwiązania, nie może być uznany za trafny. Z akt wynika, że komitet właścicieli działek z terenu K. ds. opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był w kontakcie z zarządem miasta, przeprowadzono rozmowy, a zgłoszone postulaty były analizowane i przedłożone do oceny Wydziałowi Ochrony Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego. Członkiem tego komitetu był skarżący. Kwestionowane zapisy w projekcie planu dotyczą przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w formie zorganizowanej, przy czym plan ustala obowiązek pozostawienia w rejonie podskarpia strefy zieleni naturalnej i urządzonej z dopuszczeniem na tym terenie budowy obiektów towarzyszących tej strefie takich jak gastronomia, obiektów rekreacji i sportu, obiektów kultury, nakazując by strefa posiadała charakter ogólnodostępny. Powyższe zapisy planu określają podstawową funkcję terenu w sposób nieprecyzyjny. Tymczasem ustalenia ograniczające prawa obywateli, muszą być jasne i nie można ich domniemywać. Przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zorganizowane sugeruje, że projekt planu wprowadza ograniczenia podmiotowe. Funkcja terenu określona w zapisie planu w powiązaniu z ustaleniem potrzeby opracowania i zatwierdzenia planu zagospodarowania dla całości obszaru oznaczonego symbolem graficznym [...] obejmującego około 20 ha wskazuje, że wymaganiom projektu planu może w istocie sprostać jedynie inwestor instytucjonalny. Również zapisy planu nakładające obowiązek zachowania strefy zieleni w rejonie podskarpia i nakazujące, by strefa ta mmm charakter ogólnodostępny, nie rozstrzygają jednoznacznie o charakterze tego terenu. Można domniemywać, że są to tereny przeznaczone na cele publiczne, choć projekt planu takiego zapisu wprost nie zawiera. Dopuszcza jednak na tym terenie realizację określonych programów inwestycyjnych (budowa obiektów kultury, sportu, rekreacji), a są to programy służące zaspokojeniu zbiorowy potrzeb wspólnoty. Stosownie do treści art. 7 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Nie jest możliwe uchylanie się organu od realizacji zadań własnych gminy. Ustalenia zatem planu nie mogą prowadzić do przerzucenia na obywateli obowiązku realizacji zadań z zakresu urządzenia infrastruktury, budowy dróg gminnych, ulic, obiektów kultury i sportu gdyż te należą do zadań własnych gminy. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wprowadzone zapisami w projekcie planu ograniczenia co do sposobu zagospodarowania tego terenu, nie oznaczają przeznaczenia terenu na cele publiczne lecz mają dotyczyć przyszłych inwestorów. Rozwiązania planistyczne z natury rzeczy uwzględniają uwarunkowania ekofizjograficzne terenu, co może prowadzić do zróżnicowania sytuacji obywateli w zakresie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, ale organ musi wykazać przyczyny odmiennych rozwiązań, a tego w niniejszej sprawie jest brak. Względy natury ekonomicznej, które organ powołuje jako jedną z przeszkód uniemożliwiających zagospodarowanie terenu zgodnie z postulatami zawartymi w zarzucie, aczkolwiek bardzo istotne, nie mogą przesądzić takich ustaleń w projekcie planu, które prowadziłyby do obciążeń obywateli kosztami realizacji zadań należących do gminy i które ograniczałyby prawa właścicielskie bez uzasadnionej konieczności. Takie ustalenia nie mieściłyby się w granicach władztwa planistycznego lecz stanowiłyby jego nadużycie. Z powyższych względów nie można uznać, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a to przesądza, że nie może się ostać w obrocie prawnym. Dlatego też Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270) -orzeczono jak w sentencji.