IV SA 2620/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Apl prok Joanna Obrębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. B., J. C., Z. K., P. K. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności zakładu uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania: J. C., M. B., A. B., Z. K., M. T. i P. K., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2001 r., umarzającej postępowanie w sprawie wstrzymania działalności związanej z ruchem pojazdów mechanicznych w północnej części firmy "G." spółka z o.o. w Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, co następuje. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte wnioskiem J. C. z dnia 12 grudnia 2000 r., dotyczącym wydania, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, nakazu zamknięcia ruchu pojazdów mechanicznych na działce nr [...] - w północnej części Przedsiębiorstwa Produkcyjnego [...] "G." w Z. Wnioskodawca uzasadnił swoje żądanie tym, że w latach 1996-1998 przedsiębiorstwo wybudowało w strefie ochronnej gazu wysokoprężnego halę magazynową, co najmniej trzy studzienki zbierające wody opadowe, utwardziło parking oraz położyło dwie rury kanalizacyjne nad powierzchnią linii gazowej bez ich zabezpieczenia. Grozi to wybuchem gazu z podziemnej linii gazowej i utratą życia lub kalectwem ludzi zamieszkałych w pobliżu tej linii. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. przeprowadził kontrolę na terenie zakładu, w trakcie której przeprowadził kontrolne pomiary hałasu oraz pobrał do badań fizyko - chemicznych próbkę ścieków odpływających do rowu otwartego. Pomiary hałasu nie wykazały nadmiernej emisji hałasu a przeprowadzone badania fizyko - chemiczne ścieków odprowadzanych kolektorem wód deszczowych wykazały, że wartości wskaźników zanieczyszczeń są niewielkie, znacznie poniżej najwyższych dopuszczalnych wartości. Mając na uwadze wyniki kontroli organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania działalności związanej z ruchem pojazdów mechanicznych w północnej części firmy "G." w Z. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wyjaśnił, że ustalenia kontroli nie potwierdziły naruszeń wymagań ochrony środowiska, które wyczerpałyby dyspozycję art. 83 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Natomiast kwestia zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców związana z ewentualnym wybuchem gazu ziemnego z podziemnej linii przesyłowej należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, któremu wniosek, we wskazanym zakresie został przekazany według właściwości. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, uznając, iż umorzenie postępowania było właściwą formą załatwienia sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jeżeli wykonywanie określonej działalności pogarsz stan środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska działający w porozumieniu odpowiednio z wojewodą lub starostą podejmie decyzję nakazującą wstrzymanie takiej działalności do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania czynności zabezpieczających środowisko. Organ drugiej instancji podniósł, że w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w trakcie kontroli, w zakresie ochrony powietrza i gospodarki ściekowej, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał zarządzenia pokontrolne. Stwierdzone nieprawidłowości nie dały jednak podstaw do wstrzymania działalności zakładu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 9, 10 i 11 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.), kontrolę wykonuje inspektor, który z czynności kontrolnych sporządza protokół. Protokół ten jest podpisywany przez inspektora i kierownika kontrolowanej jednostki. Żaden z przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie daje uprawnienia do uczestniczenia w kontroli oraz zgłaszania uwag do protokołu kontroli innym osobom nie upoważnionym do udziału w tych czynnościach przez kierownika jednostki organizacyjnej lub przez kontrolowaną osobę fizyczną. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: A. B., J. C., Z. K., M. T. i P. K., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy na skutek nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy błędnie uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie działalności związanej z ruchem pojazdów mechanicznych w północnej części firmy "G.". Główny Inspektor Ochrony Środowiska pominął, że w sprawie ruchu pojazdów mechanicznych firmy "G." została wydana opinia dotycząca organizacji ruchu tych pojazdów a ponadto nie uwzględnił, że emisja niedozwolonego hałasu b była powodem interwencji policji oraz postępowań sądowych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że organy obu instancji wadliwie uznały, że istniały podstawy do umorzenia postępowanie w sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie tylko wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105§ 1 k.p.a.. Natomiast niedopuszczalne jest umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z powodu niezasadności żądania, szczególnie wówczas gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki konieczne dla jego uwzględnienia. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania organu pierwszej instancji. Z tego powodu umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania działalności związanej z ruchem pojazdów mechanicznych w północnej części firmy "G." nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zra.). Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli wykonywanie określonej działalności pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska działający w porozumieniu odpowiednio z wojewodą lub starostą podejmie decyzję nakazującą wstrzymanie takiej działalności do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania działalności związanej z ruchem pojazdów mechanicznych w północnej części firmy "G.", wymagało w związku z tym wszechstronnego wyjaśnienia, czy funkcjonowanie zakładu pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. Organy obu instancji, z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a., nie poczyniły ustaleń we wskazanym zakresie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w ogóle nie przeprowadził analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które spowodowały wydanie zarządzeń pokontrolnych. Jednocześnie bez wyjaśnienia na czym owe nieprawidłowości polegały arbitralnie stwierdził, że nie stanowiły one podstawy do wstrzymania działalności zakładu, gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jest to stanowisko o tyle niezrozumiałe, że firma "G." nie uregulowała swej sytuacji prawnej w zakresie ochrony środowiska. Zakład nie posiada decyzji określającej dopuszczalną emisję zanieczyszczeń do powietrza oraz nie dysponuje pozwoleniem wodno - prawnym na odprowadzanie wód opadowych do rowu otwartego uchodzącego do rzeki R., na której znajduje się ujęcie wody pitnej dla mieszkańców K. W tym stanie rzeczy stwierdzenie, że te nieprawidłowości nie mogły stanowić podstawy wstrzymania działalności zakładu bez szerszego wyjaśnienia stanowiska stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Dodać należy, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że działalność związana z ruchem pojazdów mechanicznych, mimo, że nie odpowiada warunkom określonym w ocenie oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na adaptacji byłej piekarni GS "S" na zespół produkcyjno magazynowy firmy "G.". Ze wskazanej opinii wynika, iż zakład ma pracować na jedną zmianę przy udziale 6 samochodów dostawczych typu Transporter, Transit. Tymczasem jak wynika z akt sprawy ruch samochodów dostawczych odbywa się w różnych godzinach, z udziałem samochodów innej klasy. Organy nie wyjaśniły także czy i jaki wpływ na stan środowiska mają powyższe nieprawidłowości. Organy obu instancji nie tylko nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył wszystkich dowodów w sprawie, lecz również wadliwie, z naruszeniem art. 105§ 1 k.p.a. umorzyły postępowania w sprawie wstrzymania działalności związanej z ruchem pojazdów mechanicznych w północnej części firmy "G." w Z.. W związku z powyższym stwierdzić należy, że istnieje potrzeba ponownego zbadania wszystkich okoliczności sprawy przez organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Uwzględniając charakter zaskarżonego decyzji, która nie ma cechy wykonalności, Sad zaniechał wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.