IV SA 2641/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, As. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg G. S., R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi D. i J. M. pismem z dnia 19.07.2001 r., skierowanym do Wojewody [...] , złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 1992 r. Ich zdaniem decyzja ta "została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wady powodujące jej nieważność w myśl art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa". Powyższą decyzją została usankcjonowana samowola budowlana dokonana przez G. i R. S., zanim stali się właścicielami nieruchomości, polegająca między innymi na rozbiórce całego dachu budynku mieszkalno-gospodarczego oraz dobudowie dodatkowego piętra i rozbudowie budynku niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Działki nr [...] należąca do D. i J.M. i nr [...] należały do 1971 r. do jednego gospodarstwa rolnego. Skarżona decyzja nie uwzględnia przepisowych odległości między budynkami i granicami sąsiednich działek. Ponadto plan zagospodarowania działki nr [...], stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1992 r., narusza prawo własności D. i J. M.. Decyzja ta również pozwala R. i G. S. na budowę tymczasowego obiektu gospodarczego, nie określając terminu istnienia tegoż obiektu, który znajduje się na działce nr [...], która to działka w dacie wydania decyzji nie była własnością inwestorów. Pismem z dnia 17.08.2001 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu w dniu 23.07.2001 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Wójta Gminy J. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. Z uzasadnienia decyzji organu nadzorczego wynika, ze kwestionowaną decyzją nr [...] Wójt Gminy udzielił "R. i G. S. pozwolenia na remont kapitalny i rozbudowę budynku, dobudowę garażu i budowę tymczasowego obiektu gospodarczego. Udzielone pozwolenie było legalizacją samowolnie prowadzonych robót budowlanych wstrzymanych decyzją nr [...] z dnia [...].06.1992 r. i decyzją znak [...] z dnia [...].06.1992 r." Roboty budowlane prowadzone przez G. i R. S. , zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., wymagały uzyskania wcześniej pozwolenia na budowę. Ustawa ta też dopuszczała legalizację samowoli budowlanej, po spełnieniu określonych czynności, zmian lub przeróbek. Zdaniem organu więc "skoro organ zalegalizował zaistniałą samowolę budowlaną, należy uznać że inwestor spełnił nakazany decyzjami z dnia [...].06.1992 r. i [...].06.1992 r. nałożony na niego obowiązek". Poza tym "skoro organ nadzoru budowlanego, upoważniony do badania prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji, analizował postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy J. (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].08.1999 r. znak [...] i decyzja nr [...] z dnia [...].12.1999 r. [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.) i nie złożył, do właściwego organu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to należy również uznać, że w tym postępowaniu naruszenie prawa nie miało miejsca". Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i J. M., wnosząc o jej uchylenie lub zmianę, podobnie o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2002 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...]listopada 1992 r. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy nie zgodził się z poglądami organu pierwszej instancji, zawartymi w uzasadnieniu decyzji tego organu. Ponadto wskazał, iż przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1992 r., Wójt Gminy J. dwiema decyzjami wstrzymywał roboty budowlane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jednocześnie nakładając na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentacji technicznej celem legalizacji samowoli budowlanej. W następnej kolejności należało więc wydać decyzję o wznowieniu robót, jeśli nakazane obowiązki zostały przez inwestora wykonane w określonym w decyzji terminie. Wójt Gminy zaś, nie wydał decyzji o wznowieniu robót budowlanych, ale wydał pozwolenie na budowę rozpoczętego wcześniej garażu oraz remont kapitalny budynku [...], czym rażąco naruszył art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. S. i R. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący, jak wynika ze skargi, pismem z dnia 30.04.2002 r. informowali Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczętym przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postępowaniu ( sygn. akt II SA/Wr 235/2000). Skarżący uważają, że decyzja organu I instancji była "całkowicie słuszna i uwzględniała wszelkie realia sytuacji". Tymczasem zaskarżona decyzja nie bierze pod uwagę skutków ekonomicznych i prawnych oraz tego, że zakres prac objętych sporną decyzją został zrealizowany i budynek został zgłoszony do użytkowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Ponadto wyjaśnia, iż wszczęte przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postępowanie, nie mogło mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji, ponieważ postępowanie sądowe dotyczy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.1999 r. nr [...], wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego. Jak wynika z pisma D. i J. M. z dnia [...].01.2004 r. skierowanego do Sądu, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, zostało zawieszone do czasu wydania orzeczenia przez Sąd administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.). Skarga jest nieuzasadniona. Bezspornym jest, że roboty budowlane objęte zakresem rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stanowiły samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Jednoznacznie na to również wskazują dwie decyzje Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 1992 r. i [...] czerwca 1992 r. wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące wstrzymanie inwestorom robót budowlanych i przedstawienie w określonym terminie, dokumentacji formalno-prawnej i dokumentacji technicznej – celem legalizacji samowoli budowlanej. Jak można wnosić z porównania treści uzasadnień w/w decyzji, to roboty budowlane były przez inwestorów w dalszym ciągu prowadzone, pomimo nakazu ich wstrzymania decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Zgodnie z brzmieniem art. 36 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych organ powinien "określić, jakie czynności i zmiany lub przeróbki należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót", tymczasem obowiązki w zakresie dostarczenia niezbędnej dokumentacji, organ powinien nakładać na podstawie art. 56 Prawa budowlanego. Wydając omawiane decyzje (z dnia [...].06.1992 r. i [...].06.1992 r.) Wójt Gminy J. najwyraźniej o powyższych zasadach zapomniał, nie te decyzje jednak są przedmiotem niniejszego postępowania i pomimo swych ewidentnych wad, stały się ostateczne i spowodowały wstrzymanie robót budowlanych. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w następnej kolejności, w zależności od tego, czy inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, powinna być wydana decyzja zezwalająca na wznowienie robót (art. 36 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego) lub decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę (art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego), w żadnym natomiast przypadku decyzja na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego tak, jak to uczynił organ w decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. Bowiem z brzmienia art. 28 i art.29 Prawa budowlanego jasno wynika, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, tym samym nie można wydać pozwolenia na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). W kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. wszystkie jej elementy tzn. powołana podstaw prawna, rozstrzygnięcie (osnowa) i uzasadnienie są wadliwe, nie wynika też z niej, czy inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością (art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego) i czy obowiązki nałożone na inwestorów decyzjami z dnia [...].06.1992 r. i [...].06.1992 r., zostały wykonane w określonym terminie. Jedno stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. można uznać za prawdziwe – to, że Prawo budowlane z 1974 r. dopuszcza legalizację samowoli budowlanej, po spełnieniu określonych przez organ I instancji czynności, zmian lub przeróbek. Należy dodać, że legalizacja może odbywać się po przez przepisy art. 36 lub art. 40 i następnie art. 42 Prawa budowlanego, jednak w jednym i drugim przypadku muszą być wykluczone przesłanki z art. 37, tymczasem w tej sprawie nie wynika, aby wcześniej (przed wydaniem decyzji z dnia [...].11.1992 r.) ta kwestia była rozważona przez organy. Decyzja Wójta Gminy J. z przyczyn powyżej omówionych była wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 28, art. 29 i art. 36 Prawa budowlanego, co daje podstawy do stwierdzenia je nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skarżący w skardze z dnia 15.06.2002 r. w zasadzie nie podnoszą żadnych zarzutów natury prawnej, wskazujących na wadliwość zaskarżonej decyzji, Sąd z urzędu, również nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie wszczęte przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, o czym wspominają skarżący, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym. Na skutki prawne i ekonomiczne stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1992 r., zwracał uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na możliwość roszczenia o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.