IV SA 2642/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Nowak WSA Izabela Ostrowska Protokolant Sylwia Mackiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003r. nr. [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2002r.; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazano W. C. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: - inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno budowlanej budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe usytuowanego na działce nr ewid. [...] w obr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy wraz z opinią techniczną potwierdzającą przydatność ww. obiektu do użytkowania, ze szczególnym uwzględnieniem oceny szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe, - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, - zamurowanie otworu okiennego luksferami w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości zmiennej 3,25m-3,60m od granicy działki strony skarżącej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. C. Odwołująca się stwierdziła, że nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest bezzasadny z uwagi na fakt, że roboty są prowadzone zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Dodała, że odstępstwo od projektu budowlanego w sprawie otworu okiennego łazienki ma uzasadnienie w przepisach prawa z uwagi na zachowanie odpowiedniej odległości od granicy działki sąsiedniej. Ponadto stwierdziła, że wykonanie inwentaryzacji powykonawczej może nastąpić przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 24 maja 2001 r. kontroli ustalono, iż rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenie łazienki, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] wykonywana była w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1993 r. Stwierdzone odstępstwo polegało na tym, że zamiast przewidzianego w projekcie otworu wypełnionego luksferami zamontowane zostało okno dwuskrzydłowe. Odstępstwo to, jak twierdzi organ, w sposób istotny odbiega od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ponadto organ II instancji stwierdził, że usytuowanie obiektu ze ścianą z otworem okiennym w odległości odpowiednio 3,25 – 3,60 m. od granicy działki narusza przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62). Celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie nakazał zaskarżoną decyzją w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie określonych czynności i robót. Skargę do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła W. C. domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy poprzez: - nieuwzględnienie wniosków dowodowych, co skutkowało naruszeniem § 12 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, - rozpatrywanie sprawy bez uwzględnienia ustawowych terminów tj. naruszenie art. 35 i 36 k.p.a., - rozpatrywanie sprawy bez uzyskania stanowiska innego organu, czym organ wg skarżącej naruszył art. 145§ 1 pkt 5 i 6 k.p.a., - naruszenie art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu swej skargi skarżąca wskazała też na uchybienie poprzez niezastosowanie w sprawie art. 49 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej wskazane. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej stwierdzić należy, że są one chybione. Wbrew wywodom strony skarżącej zważywszy na przedmiot niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby organ administracji naruszył art. 145 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisów art. 35 i 36 k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw jest wprawdzie zasadny, bowiem organy nie dotrzymały ustawowych terminów, ale okoliczność ta nie miała wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Zarzut dotyczący naruszenia § 12 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, również jest o tyle chybiony, że przedmiotem sprawy toczącej się przed organami administracji nie było pozwolenie na budowę, ale doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Kolejny zarzut dotyczący nieuwzględnienia art. 49 Prawa budowlanego także nie jest trafny. Przepis ten nie ma samodzielnego charakteru i może być stosowany jedynie w sytuacji, gdy organy rozpatrując określony stan faktyczny stwierdzą, że zaistniała w odniesieniu do konkretnego obiektu sytuacja przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy nie jest decyzja wydana w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, to nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 49 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ II instancji rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji nie wydał orzeczenia, które byłoby w myśl art. 139 k.p.a., wydane na niekorzyść strony skarżącej, gdyż organ ten podtrzymał jedynie stanowisko organu I instancji, a to nie pogorszyło sytuacji strony odwołującej się. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim należy podnieść, poza rozważaniem zasadności przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów, że forma w jakiej organ zażądał przedstawienia dokumentów nie znajduje uzasadnienia w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno odbywać się na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego w drodze postanowienia, a nie w drodze decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zupełnie inne przeznaczenie. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wynika to z brzmienia art. 104 k.p.a. Natomiast forma postanowienia, zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. zarezerwowana jest dla rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii wynikłych w toku postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie jest rozstrzygnięciem co do istoty. Żądanie przez organ przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Dopiero o tak zgromadzony materiał dowodowy organ będzie rozstrzygał merytorycznie – co do istoty sprawy. Należy zwrócić uwagę na to, że w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów (inwentaryzacja powykonawcza), nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Dokumenty typu inwentaryzacja powykonawcza są odzwierciedleniem istniejącego już stanu faktycznego. Oznacza to, że samo ich przedstawienie nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dopiero nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności może doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji stwierdził w niniejszej sprawie - po pierwsze - odstępstwo od projektu budowlanego w postaci wykonania otworu okiennego dwuskrzydłowego, zamiast otworu okiennego wypełnionego luksferami i - po drugie - wybudowanie szamba, na które inwestor nie posiada dokumentacji dotyczącej prawidłowości jego wybudowania. W jednym akcie administracyjnym organ zobowiązał inwestora zarazem do przedłożenia inwentaryzacji, jak i do wykonania określonych czynności. Wydał tym samym orzeczenie stricte związane z postępowaniem oraz rozstrzygające co do istoty. Oznacza to, że wadliwie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie, bowiem z tak skonstruowanej decyzji wynika, iż nie zakończono postępowania dowodowego, a jednocześnie wydano decyzję rozstrzygającą co do istoty. Przy czym, co istotne, nałożenie na stronę obowiązku złożenia dokumentów nie znajduje podstawy w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazanym jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze względu na ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.