IV SA 2643/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. Stwierdza nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2003r. wydaną na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego z 7 lipca 1994r. nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej rozbiórkę nawierzchni z kostki brukowej wraz z podłożem betonowym oraz ogrodzenia o wysokości 2,80 m, tworzących boisko do gry w koszykówkę na terenie osiedla domów wielorodzinnych " [...]", pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...] oraz [...], wybudowanych bez uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w czasie przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2002r. wizji ustalono, że inwestor [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wybudowała boisko do gry w siatkówkę o wymiarach 13,0 m x 25,0 m. Ogrodzenie boiska, wybetonowanie jego nawierzchni i ustawienie słupów do koszy nastąpiło w 1997r., a w roku 2000 na wykonanej betonowej nawierzchni ułożono kostkę brukową. Na wykonane prace inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pisma inwestora organ wskazał, iż brak jest podstaw do zastosowania art.49 Prawa budowlanego, gdyż pięcioletni okres należy liczyć od daty ujawnienia samowoli budowlanej, co nastąpiło w dniu 31.01.2002r. Uzasadniając nakaz rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, iż nie dokonanie zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy ogrodzenia powyżej 2,20 m stanowi samowolę budowlaną obligującą do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazując, iż boisko do gry zostało pobudowane na życzenie mieszkańców osiedla. Zakończenie prac nastąpiło w sierpniu 1997r. co jest potwierdzone protokołem odbioru robót z dnia 29.08.1997r. We wrześniu 1997r. Kierownik Wydziału Nadzoru Budowlanego Miasta [...] rozpoznając skargę mieszkanki osiedla na budowę boiska, po przeprowadzeniu wizji stwierdził, że wykonane ogrodzenie nie wymaga pozwolenia na budowę, a ponadto boisko powstało w miejscu przeznaczonym w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania przestrzennego oraz w udzielonym pozwoleniu na budowę budynku przy ul. [...], na terenie placu zabaw. Spółdzielnia ponownie wskazała, iż od daty wybudowania boiska upłynęło pięć lat w związku z czym powinien mieć zastosowanie art. 49 § 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej decyzja rozbiórkowa na podstawie art. 48 Prawa Budowlanego może być wydana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] czerwca 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo ustalił, iż boisko do gry w kosza jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego i inwestor powinien uzyskać decyzją pozwalającą na jego budowę. Bezsporna w sprawie jest, że Spółdzielnia takiej decyzji nie uzyskała w związku z czym należało na podstawie art. 48 Prawa budowlanego- orzec rozbiórkę tego obiektu, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości legalizacji tzw. samowoli budowlanej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając organowi, iż nie ustosunkował się do podniesionej w odwołaniu okoliczności upływu 5 lat od wybudowania obiektu. Wskazała, iż organ błędnie przyjął, że okres pięcioletni liczy się od daty wszczęcia postępowania, a nie zakończenia budowy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlany wniósł o jej oddalenie dodatkowo wskazując, iż orzeczenia organów obu instancji zapadły przed datą 11.07.2003 kiedy nastąpiła nowelizacja przepisów Prawa budowlanego w tym art. 48. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ był zobligowany, stwierdziwszy samowolę budowlaną, do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Oznacza to, że może uwzględnić skargę ze względu na inne uchybienia niż te, które wskazała strona skarżąca. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż dotknięta jest ona wadą rażącego naruszenia prawa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligującą do stwierdzenia jej nieważności. Taką samą wadą obarczona jest poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2003 r. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2003 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r., którą umorzono postępowanie w I instancji. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowania administracyjnego wszczyna się na żądania strony lub z urzędu . Przed wszczęciem postępowania administracyjnego na żądanie strony organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić czy podmiot żądający wszczęcia postępowania jest w świetle prawa stroną. O tym kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 kpa, zgodnie z którym " stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Interes prawny, o którym stanowi art. 28 kpa, to interes chroniony przez normy prawa. Treścią interesu prawnego są uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 8.10.1987r. sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Osoba domagająca się uznania jej przez organ administracji publicznej za stronę, jeżeli decyzja nie dotyczy bezpośrednio jej, powinna wykazać, iż uzyskanie przez inny podmiot żądanego rozstrzygnięcia powoduje równocześnie ograniczenie lub zniesienie prawa jej przysługującego. Interes prawny musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej ale też stanowią o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne na wniosek " [...]" nie ustalając czy takiemu podmiotowi przysługuje prawo strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym poglądem podzielonym w całości przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje status strony. Przepisy Prawa Spółdzielczego z 16.09.1992r. nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 kc. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie Spółdzielni kwestionując działalność zarządu mają prawo uczynić to bądź w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego. Od przedstawionego wyżej stanowiska dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdyż członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego " własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". Także organ odwołujący zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania czy odwołanie wniósł podmiot, któremu przysługują prawa strony. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponownie rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji wydana została na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które nie powinno się w ogóle toczyć. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organy obu instancji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego rozstrzygały w sprawie, która z uwagi na brak wniosku pochodzącego od podmiotu mającego przymiot strony nie powinna być wszczęta. Zważywszy na powyższe uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.