IV SA 2645/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opracowania i przedłożenia określonej dokumentacji skargę oddala. W dniu 3 października 2000 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło zawiadomienie [...] S.A. o zamiarze ustawienia trzech nośników reklamowych na posesji prywatnej poza pasem drogowym. Załączono do zgłoszenia zgodę właściciela, podkład geodezyjny, projekt techniczny i uprawnienia projektanta. Organ budowlany nie wniósł sprzeciwu. W dniu 24 stycznia 2001 r., wskutek interwencji B. P., została przeprowadzona przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] kontrola na okoliczność prawidłowości ustawienia przedmiotowej tablicy reklamowej. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych ustalono, że sporna reklama została zrealizowana niezgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do zgłoszenia dokonanego w dniu 3 października 2000 r. Stwierdzono bowiem, że tablica reklamowa o wymiarach 3.00 x 12.00 m została wybudowana na jednym słupie stalowym zakotwiczonym w jednej stopie żelbetowej zlokalizowanej w odległości 1 m od działki nr [...] stanowiącej współwłasność B. P. Nadto ustalono, że konstrukcja ta zlokalizowana została w odległości 15 m od drogi krajowej nr [...] relacji [...]. Z przedłożonych zaś ze zgłoszeniem dokumentów wynikało, że przedmiotowa tablica reklamowa winna być ustawiona na dwóch słupach stalowych zakotwiczonych w dwóch stopach żelbetowych o znacznie mniejszych wymiarach. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. zobowiązał Spółkę na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego do opracowania i przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2001 r.: dokumentacji z ekspertyzą i opinią techniczną wybudowanej reklamy, opinii z Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, [...] odnośnie prawidłowości zlokalizowania reklamy w stosunku do drogi krajowej Nr [...], opinii odnośnie ewentualnego występującego zaciemnienia od tej reklamy sąsiedniej działki, opracowania mapy geodezyjnej inwentaryzacyjnej w skali l : 500. Na postanowienie to zażalenie złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie postanowienia jedynie w części dotyczącej przedłożenia opinii z Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych twierdząc, że całość dokumentacji złożyła już ze zgłoszeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie jedynie w części dotyczącej określenia terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 16 czerwca 2003 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia podano, że organ I instancji nie zarzuca inwestorowi niezgodności z prawem dokonanego zgłoszenia, a jedynie niezgodność realizacji tablicy reklamowej z przedstawioną dokumentacją inwestycji. Wobec wykonania spornej tablicy z odstępstwem od przedstawionej dokumentacji, zaistniały więc uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości m.in. lokalizacji reklamy wobec drogi krajowej nr [...]. Wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie kończy postępowania w sprawie, a dopiero analiza dokumentacji będzie mieć wpływ na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Spółka złożyła skargę na to postanowienie ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, oraz twierdząc, że nie było żadnych podstaw do nakładania obowiązku, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w postanowieniach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, Sąd zaś, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie nie budzą wątpliwości jej okoliczności faktyczne, a mianowicie to, że tablica reklamowa została wykonana w sposób odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu, uległa bowiem zmianie jej wielkość, sposób posadowienia i umiejscowienia w terenie. Czynności kontrolne podjęte przez organy nadzoru budowlanego nakierowane zostały zatem na dokonanie ustaleń i ocen, czy zmiany te pozwalają na ewentualne zaakceptowanie zaistniałej sytuacji. W trakcie ustaleń organy posłużyły się narzędziem procesowym opisanym w dyspozycji art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, które stanowi dla organów nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, podstawę do nałożenia obowiązku wykonania odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Rozważeniu podlegają zatem dwie podstawowe kwestie. Pierwsza, czy dyspozycja wymienionego przepisu daje podstawę do zobowiązania inwestora do dostarczenia opinii zarządcy drogi, w sąsiedztwie której inwestycję zrealizowano. Druga, czy w okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy zaistniały "uzasadnione wątpliwości" uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Na oba pytania należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Nie ulega wątpliwości, że art. 81 c umieszczony w ósmym rozdziale prawa budowlanego dotyczącym zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego ma charakter procesowy. Jego treść odnosi się bowiem do sposobu gromadzenia materiału dowodowego w sprawach budowlanych i stanowi swoistą regulację (lex specialis) odmienną od zasad i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., a także przepisy regulujące w kodeksie sposób zbierania i oceny dowodów nakładają obowiązek dokładnego wyjaśniania stanu sprawy i zbierania materiału dowodowego wyłącznie na organ administracyjny. Jest oczywiste, że strona, zgodnie z przepisami k.p.a. ma prawo do zgłaszania dowodów, nie ma zaś takiego obowiązku. W tym zakresie art. 81 c odbiega od regulacji kodeksowych, przenosząc na uczestnika procesu budowlanego obowiązki dowodowe, a także koszty sporządzenia odpowiedniej dokumentacji. Przeniesienie to nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż zależy od uznania organu. Przesłanką zaś tego uznania jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Celem tego rozwiązania, mocno osadzonego w założeniach systemowych prawa budowlanego i kolejnych jego zmianach, jest przesunięcie ciężaru odpowiedzialności za podejmowane działania na uczestników procesu budowlanego, ograniczenia zaś roli organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do funkcji nadzorczo-kontrolnych. Zastosowanie tego przepisu może nastąpić w najróżniejszych fazach procesu budowlanego, a także po jego zakończeniu, o ile powstanie sytuacja uzasadniająca podjęcie czynności pozostających w kompetencjach wspomnianych organów. Oceniając z tego punktu widzenia okoliczności kontrolowanej sprawy, stwierdzić trzeba, że powstała taka właśnie sytuacja, uzasadniająca wkroczenie kontrolne organów nadzoru budowlanego. Ustaliły one bowiem, że istnieje odstępstwo w realizacji inwestycji w stosunku do ujętej w zgłoszeniu. Mogły zatem powziąć uzasadnioną wątpliwość co do wpływu zrealizowanej niezgodnie ze zgłoszeniem inwestycji na otoczenie, w tym na warunki korzystania z przebiegającej w pobliżu drogi krajowej nr [...]. Nie wchodząc w chwili obecnej w szczegółową ocenę istniejącego stanu rzeczy, zauważyć trzeba, że wzajemne oddziaływanie na siebie drogi i obiektów położonych w jej pobliżu, a przede wszystkim sąsiedztwo działek, tj. drogi i działki, na której wzniesiono tablicę reklamową, stanowi podstawę do uzyskania stanowiska właściciela działki sąsiedniej (w tym przypadku zarządcy drogi krajowej) w zakresie położenia tablicy i jej wpływu na warunki korzystania z drogi. W takim przypadku uzyskanie opinii zarządcy drogi jest w pełni uzasadnione, opinia taka stanowi element dowodowy w sprawie, mieści się zatem wśród "dokumentów związanych z prowadzeniem robót", o których mowa w art. 81 c Prawa budowlanego. Odstępstwo uczestnika procesu budowlanego od zaakceptowanych przez organ (brak sprzeciwu) prawnych warunków realizacji inwestycji ujętych w zgłoszeniu, przejawiające się w zmianie wielkości obiektu, sposobie jego posadowienia i umiejscowienia w terenie, stwarza uzasadnioną wątpliwość stanowiącą dla organów nadzoru budowlanego przesłankę do wydania postanowienia w trybie art. 81 c Prawa budowlanego, również w części nakazującej uzyskanie opinii zarządcy drogi odnośnie prawidłowości zlokalizowania reklamy w stosunku do drogi krajowej. Jak wspomniano wcześniej, art. 81 c stanowi odstępstwo od zasady nakładającej na organy ciężar dowodowy. W tym przypadku dostarczenie dowodów, a także uzyskanie odpowiednich ekspertyz, opinii czy analiz obciąża uczestnika procesu budowlanego. Rzeczą organu jest w takim przypadku wskazanie, na czym polegają jego wątpliwości i wykazanie, że są one na tyle uzasadnione, aby obowiązkiem i kosztami dostarczenia dokumentacji obciążyć uczestnika procesu budowlanego. Podstawowym kryterium zastosowania przepisu art. 81 c Prawa budowlanego przez organ będzie zazwyczaj odstępstwo od projektu lub inne naruszenie prawa budowlanego przez uczestnika procesu budowlanego i niepewność organu co do skutków tego naruszenia. Jeżeli zaś, jak w tym przypadku, usunięcie tej niepewności zależy od kompetencji innego organu (zarządcy drogi) albo też od specjalistycznej wiedzy innych osób, czyli zajdzie uzasadniona wątpliwość co do prawidłowości stanu rzeczy dotychczas ustalonego przez organ, zastosowanie art. 81 c Prawa budowlanego będzie uprawnione. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu, organ nadzoru budowlanego miał prawo powziąć uzasadnioną wątpliwość, czy zmiana realizacyjna związana z posadowieniem tablicy reklamowej będzie miała wpływ na sąsiadującą drogę, a ponieważ wypowiedzi na ten temat mógł udzielić jedynie zarządca drogi zobowiązanie uczestnika procesu budowlanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego do dostarczenia opinii w tym zakresie było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.