IV SA 267/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2001r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 104 kpa nakazał A.B. rozbiórkę tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego od strony południowej oraz murowanej parterowej przybudówki od strony północnej budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu stwierdził, że z protokołu oględzin wynika, że inwestor dokonał samowolnie w 1996r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę określonej w art. 28 Prawo budowlane 1994r - rozbudowy budynku poprzez dobudowanie od strony południowej tarasu i od strony północnej przybudówki. Wobec tego orzeczono nakaz ich rozbiórki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A.B. na podstawie art. 138 §2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji powinien rozpoznawać sprawę w dwu odrębnych postępowaniach. W sprawie tarasu, organ odwoławczy nie dopatrzył się błędów w postępowaniu organu I instancji, należy jednak ustalić dokładna datę wybudowania tego obiektu. Ustalenie daty na 1996r. jest zbyt ogólnikowe, gdyż jeżeli przedmiotowy taras został wybudowany przed dniem 20 marca 1996r., to w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wskazany w treści przepisu art. 49 ustawy okres 5 lat od zakończenia budowy upłynął i należy przeprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazaniami tego przepisu. Co do wybudowanej przybudówki- zastrzeżenia są podobne- należy ustalić datę powstania obiektu, a następnie zastosować przepis art. 48 bądź 49 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P.K. Skarżąca opisała historię jak to nazwała dzikiej inwestycji – dobudowy tarasu i przybudówki i wyjaśniła, że obiekty wybudowano latem 1996r. Nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, które jak określiła jest stekiem kłamstw, fantazji i wprowadza w błąd ją i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r Nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z cytowanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wskazać należy, iż decyzja kasacyjna może być wydana wówczas, gdy organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. W przypadku wydania decyzji kasacyjnej na tej podstawie, organ odwoławczy ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzygając o meritum sprawy, i nie przeprowadzając merytorycznej kontroli decyzji wydanej w I instancji. Sytuacja, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego, lub przeprowadzi je z naruszeniem norm przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części , a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydając decyzje kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, zgodnie z art. 107 § 3 kpa znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazać należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, trafnie wywiódł w motywach uchylonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Dokonane inwestycje: taras jak i murowana przybudówka powstały bowiem po roku 1995, a do takich obiektów stosuje się przepisy obowiązujące aktualnie. Jednakże wobec zbyt ogólnikowego ustalenia daty wybudowania obydwu inwestycji na rok 1996, zachodzi wątpliwość czy należy zastosować przepisy art. 48 czy art. 49 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 48 cytowanej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie tego artykułu jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne, bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu lub stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. W omawianej sytuacji, jeżeli taras wybudowano przed dniem 20.03.1996r., to w dniu wydania zaskarżonej decyzji wskazany w treści art. 49 ustawy, okres 5 lat od zakończenia budowy upłynął, co stanowi podstawę do zastosowania wspomnianego przepisu. Podobnie w przypadku wybudowanej przybudówki, brak dokładnej daty wybudowania obiektu uniemożliwia prawidłowe zastosowanie cytowanych przepisów prawa budowlanego. W oparciu o dyspozycje art. 49 nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie daty zakończenia budowy danego obiektu budowlanego powinno być prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji, okoliczności, które organ uznał za udowodnione, lub powodów dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 i rozwinięta w art. 77 kpa, organ winien wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności, by w ten sposób stworzyć rzeczywisty obraz sprawy i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków, a jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych. Podstawą udowodnienia upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy danego obiektu budowlanego mogą być dokumenty potwierdzające wybudowanie lub użytkowanie obiektu, które można uzyskać od właściwych organów, a także zeznania świadków. W przypadku, gdy powyższe środki dowodowe nie wyjaśnią faktu decydującego o rozstrzygnięciu sprawy, organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Ciężar dowodu obciąża jednakże właściwy organ i nie może być przerzucony na stronę. W przypadku przedstawienia przez nią niepełnego materiału dowodowego organ ma obowiązek go uzupełnić. W świetle przytoczonych faktów, postępowanie przed organem I instancji dotyczące spornych inwestycji: budowy tarasu i murowanej przybudówki nie można uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego I instancji nie ocenił wszystkich okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszenie przepisów kpa co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, iż niemożliwe jest w postępowaniu odwoławczym zastosowanie art. 136 kpa – to jest przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Na marginesie rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując sprawę ponownie po uchyleniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., Nr [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dobudowanego tarasu i parterowej przybudówki, umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 par 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271).