IV SA 2698/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] Polska sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Polska sp. z o.o. kwotę 300( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...] zezwalającej [...] Polska Sp. z o.o. na wznowienie robót budowlanych przy budowie stacji obsługi pojazdów [...] w liniach rozgraniczających al. [...], na części działek nr ewid. [...] z obr. [...], zgodnie z uzupełniającym projektem budowlanym. Jako podstawę przyjęto, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. la Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...].12.2000 r., nr [...] zatwierdził wprawdzie projekt budowlany i udzielił dla [...] Polska Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji obsługi samochodów, lecz decyzja ta nie była ostateczna, gdyż odwołał się od niej Zarząd Dzielnicy [...] Gminy [...]. Ponieważ o przekazaniu odwołania do organu II instancji poinformowano spółkę [...] Polska Sp. z o.o., powinna ona zaprzestać budowy tym bardziej, iż w dniu [...] maja 2001 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydana w tych okolicznościach w dniu [...] września 2001 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja nr [...] zezwalająca inwestorowi na zasadzie art. 51 ust 1a Prawa budowlanego na wznowienie robót nie może się ostać, gdyż roboty były wykonywane w warunkach samowoli. Zdaniem organu pozwolenie na wznowienie robót budowlanych w trybie tego przepisu organ I instancji mógłby wydać po uprzednim wstrzymaniu postanowieniem prowadzonych robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem - czego nie uczyniono w ramach prowadzonego postępowania. Ponadto PINB w [...] nie odniósł się do zrealizowania przez [...]Sp. z o.o. określonych robót budowlanych, bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem Wojewoda [...] ją uchylił. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem przesłanka do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust 1a, jak uczynił organ I instancji. Od decyzji tej odwołanie złożył Zarząd [...] Polska Sp. z o.o., podnosząc, że Inwestor działał na podstawie ostatecznych decyzji, w zaufaniu do organów państwa, inwestycja jest od dawna zrealizowana, wobec czego powstały nieodwracalne skutki prawne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze podniesiono, że w dniu 24 stycznia 2001 r. Dyrektor Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatu [...] zaopatrzył I instancyjne pozwolenie na budowę w klauzulę stwierdzającą, iż decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu. W oparciu o nią przystąpiono do robót. Nie wyjaśniono, dlaczego okoliczność ostateczności pominięta została zarówno przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którzy w uzasadnieniu swoich decyzji wskazali jedynie na pismo Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., przekazujące odwołanie Zarządu Dzielnicy [...] Gminy [...] do Wojewody [...] jako dowód na istnienie po stronie inwestora świadomości, że pozwolenie budowlane nie jest ostateczne. Skarżący zaś uważa, że pominięcie wspomnianego faktu ma samo przez się charakter uchybienia polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy i w konsekwencji uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § l k.p.a. Tymczasem skarżący twierdzi, że nie otrzymał pisma, na które powołują się organy, analiza zaś książki odbiorczej skarżącego nie wskazuje, aby pismo takie w dniach 19.01.2001-19.02.2001 r. do Spółki wpłynęło. Brak też jest podstaw, aby pismo takie z dnia 19 stycznia 2001r. dowodziło braku ostateczności decyzji, skoro klauzula ostateczności zamieszczona została na pozwoleniu w dniu 24.01.2001 r., a zatem pięć dni po sporządzeniu pisma Starosty. Nadto Spółka wstrzymała z własnej woli prace budowlane, wykonała wszelkie czynności niezbędne do uznania, że podejmowane przez nią działania są zgodne z prawem, tj. wykazała, że inwestycja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Spółka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością, na której realizowana była inwestycja oraz przedstawiła inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zgodności wykonanych dotychczas robót z przepisami, sztuką budowlaną oraz Polskimi Normami, jak również załączyła uzupełniający projekt budowlany prac pozostałych do dokończenia obiektu. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż organy obu instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 8, 76 § 1, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rację należało przyznać skarżącemu, że nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego wyrażaną m.in. w postępowaniu administracyjnym jako zasada zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) jest sytuacja, w której inwestor legitymujący się ostatecznym pozwoleniem budowlanym będzie zobowiązany do rozebrania obiektu zrealizowanego w zgodzie z tym pozwoleniem. W sprawie będącej przedmiotem kontroli, inwestor otrzymał potwierdzenie ostateczności pozwolenia budowlanego, pomimo że w rzeczywistości decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. W toku sprawy nie wyjaśniono, jakie okoliczności spowodowały, niewątpliwie sprzeczne z prawem działania organów w zakresie potwierdzenia ostateczności, w istocie nieostatecznej, decyzji. Nie mniej decyzja taka opatrzona klauzulą ostateczności stanowi dokument urzędowy, który w myśl art. 76 § 1 k.p.a. dowodzi tego, co w nim stwierdzono. Stwierdzono zaś, że decyzja jest ostateczna. W takiej sytuacji nie wystarczało samo powoływanie się na to, że inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji, skoro takim dokumentem się legitymował. Twierdzenie takie byłoby uprawnione, gdyby skutecznie organy przeprowadziły dowód przeciwny do tego, co stwierdzono w dokumencie urzędowym, organy jednak, z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły sprawy do końca. Ustaleń w tym zakresie nie poczyniono bowiem właściwie. Z faktu doręczenia pisma przekazującego odwołanie nie można jeszcze wyprowadzić wniosku, że inwestor miał świadomość nieostateczności decyzji, skoro brak jest dowodu doręczenia pisma przekazującego odwołanie. Nadto skarżący otrzymał potwierdzenie ostateczności decyzji w kilka dni po przekazaniu odwołania, mógł więc zasadnie przypuszczać, że zakończono sprawę w II instancji a decyzja I instancyjna stała się ostateczna. Wnioski zaś tak daleko idące, jak wywiodły je organy w tej sprawie, wydając nakaz rozbiórki, można by zastosować wówczas, gdyby udowodniono, że skarżący, pomimo iż legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę, to wiedział, iż inwestycję prowadzi bez takiego pozwolenia. Ta okoliczność nie została udowodniona, a zatem skarżący mógł skutecznie zasłonić się zasadą opisaną w art. 8 k.p.a. Rozważania powyższe powinny być przedmiotem analiz organu przeprowadzonych w uzasadnieniu decyzji, tymczasem z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie ustosunkowano się w nim do oczywistej sprzeczności pomiędzy twierdzeniami strony powołującej się na klauzule ostateczności decyzji, a nieuprawnionymi w tej sytuacji twierdzeniami organu. W sytuacji tak wątpliwej dowodowo nie ma podstaw do twierdzenia, że inwestor naruszył prawo, realizując zabudowę. Na uwadze należy mieć też dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, że wprowadzenie do obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia budowlanego, nawet w razie nieutrzymania się go w obrocie prawnym, nie pozwala czynić inwestorowi zarzutu, że działa z lekceważeniem prawa zasługującym na nakaz rozbiórki. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.