IV SA 2745/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Asesor WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi I. S. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza na rzecz I. S. i T. G. kwoty po 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskodawcy – J. i H. D. wystąpili w dniu 14 lutego 2002 r. do Burmistrza Miasta O. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wybudowaniu domu pogrzebowego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Decyzją dnia [...] kwietnia 2002 r. Burmistrz Miasta O. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, uznając, że taka inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Zgodnie z obowiązującym planem uchwalonym przez Radę Miasta w O. – uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z [...] r., poz. [...] – działka wskazana przez inwestorów jako miejsce realizacji inwestycji, położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, z możliwością dopuszczenia lokalizowania usług, których uciążliwość nie przekracza granic własnej działki. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja spowoduje ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, gdyż prowadzenie usług pogrzebowych nie zamknie się w granicach działki objętej wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w wyniku rozpoznania odwołania H. i J. D., decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. uchyliło decyzję organu I instancji na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 41 oraz art. 42 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. nr 15, poz. 139 z 1999 r. ze zm.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. O. i ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu przedpogrzebowego przewidzianego do realizacji w O. przy ul. [...]. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że brak było podstaw do przyjęcia przez organ I instancji, że planowana inwestycja polegająca na budowie domu przedpogrzebowego wywierać będzie szkodliwy wpływ wykraczający poza granice działki stanowiącej własność inwestorów. Stanowisko organu I instancji jest o tyle niezrozumiałe, że w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który stwierdził, że taki obiekt jak dom pogrzebowy nie znajduje się w wykazie inwestycji mogących znacząco wpłynąć na środowisko, a więc nie wymaga opracowania raportu. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że działka stanowiąca własność skarżących jest działką dużą o powierzchni ca 2,5 tys. m² i sąsiaduje z gruntami parafialnymi, a więc możliwe jest takie usytuowanie domu przedpogrzebowego, które nie będzie uciążliwe dla sąsiadów. Powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lutego 1998 r. (sygn. akt II SA/Gd 1641/96), organ stwierdził, że ustawodawca w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazał wydawanie decyzji i o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców danego terenu, jednak ta okoliczność nie może prowadzić do żądania przez strony zaprzestania inwestowania. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez T. G. oraz I. S. Skarżący T. G. podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 23 z 2000 r., poz. 295 ze zm.) i postanowienia uchwały Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. w przedmiocie planu zagospodarowania miasta O. Według skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego miasta jest przewidziana budowa domu przedpogrzebowego na cmentarzu miejskim i taka lokalizacja byłaby zgodna z wymogiem art. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ponadto skarżący T. G. zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez wybiórcze i jednostronne potraktowanie okoliczności faktycznych i brak wskazania przekonywujących okoliczności uzasadniających decyzję. Według skarżącego Kolegium przytaczając stwierdzenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego zawarte w piśmie z dnia 7 marca 2002 r., a dotyczące braku obowiązku opracowania raportu, pominęło całkowicie pozostałą treść pisma, z której w sposób jednoznaczny wynika, ze nie jest on organem właściwym do wyjaśnienia kwestii uciążliwości usług domu pogrzebowego i zasięgu tej uciążliwości. Skarżąca I. S. podnosi w swojej skardze, że domy pogrzebowe powinny być zlokalizowane na cmentarzach, a nie w bliskim sąsiedztwie z domami mieszkalnymi – usytuowanie domu pogrzebowego na działce sąsiadów zakłóciłoby dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącą z jej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skarg, podnosząc, że planowana inwestycja ma służyć jedynie przeprowadzeniu ceremonii pogrzebowej, co jest usługą powszechną, o czym świadczy fakt, że analogiczny dom pogrzebowy istnieje już na terenie O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zatem skargę wniesioną przez T. G. oraz skargę I. S. uznał, że skargi te są zasadne i prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno zachowanie przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozstrzygnięcie, w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym budzi poważne wątpliwości. Przede wszystkim wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie został określony precyzyjnie, co spowodowało niemożliwość dokonania oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 115 z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać m.in. określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wniosek nie zawiera w tym zakresie żadnych wskazań. W świetle powyższego organ odwoławczy wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł dokonać oceny, czy uciążliwość zamierzonych przez wnioskodawców usług nie będzie przekraczać granic ich działki. Z tego też względu istotne jest, ażeby wniosek o wydanie warunków wskazywał, jakim celom ma służyć dom pogrzebowy. Należy bowiem zauważyć, że nadal obowiązuje ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), która stanowi szczególne przepisy w rozumieniu art. 43 wyżej cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można podzielić stanowiska organu, iż o braku uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego decyduje okoliczność, iż w piśmie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. znajduje się zapis i że cyt. "obiekt taki jak dom pogrzebowy nie znajduje się w wykazie inwestycji mogących znacząco wpłynąć na środowisko, a więc nie wymaga opracowania raportu i jego uzgodnienia z przewidzianą procedurą postępowania określaną w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627)". Uciążliwym zakładem usługowym może być również taki, który nie jest zaliczony do inwestycji mogących pogarszać stan środowiska. Ponadto oceniając stopień uciążliwości, organ winien przeprowadzić rozważania w tym zakresie uwzględniając uwarunkowania wynikające z ustaleń miejscowego planu. Oczywistym jest, że nie dysponując wiedzą pozwalającą na ustalenie jakie konkretnie usługi będą świadczone w planowanym przez inwestora domu pogrzebowym, organ nie był w stanie dokonać oceny, czy działalność ta nie będzie powodować uciążliwości wykraczającej poza granice działki, a taki jest warunek wynikający z zapisu planu. Tym samym w świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brakuje, zdaniem Sądu wystarczających przesłanek do oceny tej zgodności. Zasadnym jest zauważyć, że organ powołał się w uzasadnieniu decyzji na wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. Sygn. akt II SA/Gd/1641/96, którego teza sformułowana na gruncie art. 43 ww. ustawy, straciła aktualność w związku ze zmianą brzmienia tego przepisu. W dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Kolegium przepis ten nakazywał wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o ile zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dacie wydania ww. wyroku przez NSA, art. 43 stanowił, że cyt. "o ile zamierzenie nie jest sprzeczne" z ustaleniami miejscowego planu. Ustalając zakwestionowaną decyzją warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w punkcie 5 rozstrzygnięcia organ podał, że... cyt "linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czerwonym na mapie sytuacyjnej zał. wniosku inwestora wg zamierzeń wnioskodawcy", przy czym w dalszej treści decyzji nie wskazano, że określona mapa stanowi załącznik do niej. Na znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy mapie sytuacyjnej do celów projektowych brak jest stosownej adnotacji opatrzonej podpisem i pieczęcią oraz wskazującej datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że integralną częścią decyzji powinien być załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające terenu i inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie. W sprawie niniejszej brak jest takiego załącznika graficznego, gdyż mapy, na którą powołuje się organ w punkcie 5 rozstrzygnięcia nie można uznać za dokument publiczny, ze względu na brak podpisu osoby dokonującej naniesienia linii rozgraniczających teren inwestycji i pieczęci organu. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że zaskarżona decyzja, nie spełnia wymogów wynikających z przepisu szczególnego, a mianowicie art. 42 ust. pkt 6 wyżej cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie w swoich wyrokach wyrażał pogląd, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja (por. wyrok NSA z dn. 21 czerwca 1999 r. IV SA 1757/98, LEX nr 47867; wyrok NSA z dn. 3 marca 2001 r. IV SA 24/99;LEX nr 53359). Wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego tj. (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 kpa), które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i sposób rozstrzygnięcia nakazywały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 97 § 1 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy prowadzące ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawe – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 ww. ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.