IV SA 2747/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant S. Kruszyńska, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg M. B. oraz M. i N. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. B. oraz M. i N. G. po 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2001 r. wstrzymał inwestorom W. B. i T. B., roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.; na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ administracyjny podniósł, że roboty budowlane przy tym obiekcie realizowane były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].03.1997 r. utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...].09.1997 r. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1961/97 decyzja Wojewody [...] z dnia [...].09.1997 r. została uchylona i Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].03.2000 r. umorzył postępowanie w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Opisany stan wypełnia więc dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją nr [...] z dnia [...].04.2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna: - inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych, uwzględniającej dokonane odstępstwa od dokumentacji projektowej wraz z oceną stanu technicznego wykonanych elementów konstrukcyjnych; - inwentaryzacji geodezyjnej budynku z domiarami do granic działki i z uwzględnieniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; - projektu dokończenia robót budowlanych wraz z projektem zagospodarowania terenu; - wykresem zacienienia nieruchomości sąsiednich wraz z opinią dotyczącą zapewnienia naturalnego oświetlenia budynków sąsiednich. Dokumentacja winna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i zawierać opinię dotyczącą zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami i normami oraz uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Integralną część dokumentacji powinien stanowić projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej . Organ administracyjny uznał, iż inwestorzy w trakcie realizacji budynku dokonali odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji technicznej. Polegały one m.in. na podniesieniu połaci dachowej, wykonaniu dodatkowo klatki schodowej od poziomu piwnic do poziomu poddasza, zmianie układu ścian działowych i zmianie płyty balkonowej. Z uwagi na dokonane odstępstwa nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i projektu dokończenia robót. Ten sam organ decyzją nr [...] z dnia [...].12.2001 r. udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynku na nieruchomości przy ul. [...] w W. (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego) uznając, iż inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty i uzgodnienia, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i N. G. oraz Maria B. Zdaniem odwołujących inwestorzy nie złożyli inwentaryzacji geodezyjnej budynku ani wykresu zacienienia nieruchomości sąsiednich. Takiej dokumentacji nie było w udostępnionych odwołującym aktach sprawy. Do projektu dokończenia robót budowlanych dołączony został niestaranny szkic sytuacyjny zawierający miary do ogrodzenia oraz rysunek określony jako "linijka słońca" zamiast wykresu zacienienia i stosownej opinii. Nie jest prawdziwe twierdzenie decyzji, iż w stosunku do budynku odwołujących zachowany został warunek zapewnienia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych przez 3 godz. na dobę. W dniach równonocy wiosennej i jesiennej w mieszkaniu na parterze, czas nasłonecznienia nie przekracza 1,5 godz., a na piętrze – 2 godzin. Zmiana kształtu budynku – zastąpienie okien – lukarnami i zmiana wysokości budynku wymagają nowej oceny oświetlenia, ponieważ dodatkowo pogarszają nasłonecznienie mieszkań odwołujących. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W ocenie organu odwoławczego decyzja w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót jest zasadna. Przedłożona dokumentacja wykazała, iż dotychczasowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszają obowiązujących warunków technicznych. Nie znajdują potwierdzenia zarzuty odwołania, iż zmiany w kształcie budynku pogarszają nasłonecznienie mieszkań na sąsiedniej nieruchomości. Z analizy linii słońca wynika, że wybudowany budynek mieszkalny nie zacienia budynku sąsiedniego w sposób uniemożliwiający użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem. Potwierdza to również analiza zacienienia sporządzona przez uprawnioną osobę. Częściowe zacienienia ściany zachodniej budynku nr [...] przy ul. [...], nie wpływa na pogorszenie się warunków nasłonecznienia mieszkań nr [...] i [...] w tym obiekcie. Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków i Główny Inspektor Lotnictwa Cywilnego w W. nie zgłosili uwag do dokumentacji technicznej i lokalizacji spornego budynku. Wykonanie określonych w decyzji nr [...] obowiązków przez inwestora obligowało organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Taka decyzja zastępująca pozwolenie na budowę pozwoli na kontynuowanie rozpoczętych robót budowlanych przy spornym obiekcie. Skargi na tę decyzję wnieśli M. i N. G. oraz Maria B. W skargach ponownie powtórzone zostały zarzuty niewykonania przez inwestorów oceny zacienienia sąsiedniego budynku oraz inwentaryzacji geodezyjnej obiektu wraz z domiarami do granic działki z uwzględnieniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W aktach sprawy przed wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego był dołączony rysunek przedstawiający wykres zacienienia, jednak ze względu na brak miar odległości i wysokości budynków uznany został za niewystarczający. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż inwestycja nie zacienia budynku na sąsiedniej nieruchomości jest nieprawdziwe, gdyż sprawy oświetlenia regulują przepisy a nie ocena organu, która jest subiektywna. W oparciu o dokumentację złożoną przez inwestorów nie można jednoznacznie ocenić wysokości projektowanej inwestycji. Według "Projektu dokończenia robót budowlanych" i "Zestawienia danych" wysokość ta wynosi 14,07m. W piśmie z dnia 19.02.2001 r. - Główny Inspektor Lotnictwa Cywilnego odpowiedział na zapytanie inwestora o dopuszczalną wysokość – 16m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 06.02.2001 r. zwracał się do Urzędu Gminy W. z zapytaniem o zgodność z planem obiektu o wysokości 13,5 – 14m. Ponadto ze złożonej dokumentacji wynika rozbieżność pomiędzy projektem, według którego budynek został zbudowany, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja nr [...] z dnia [...].06.1996 r. zezwalała na budowę budynku trzykondygnacyjnego podpiwniczonego, a nie czterokondygnacyjnego. Według operatu inwentaryzacyjnego z lipca 2000 r. budynek ma 5 kondygnacji. Według "Projektu dokończenia robót" wysokość pomieszczenia "piwnicy" wynosi 2,45m. Około ¾ wysokości tego pomieszczenia znajduje się nad poziomem gruntu. Jest to przyziemie, niski parter, a więc kolejna kondygnacja. Organ I instancji nie ustosunkował się do przedstawionych zarzutów. Prowadził sprawę stronniczo i bez pełnego udziału stron. W dniu 08.02.2001 r. przeprowadzono czynności kontrolne na miejscu inwestycji. O tym fakcie nie zostali powiadomieni skarżący, nie udostępniono im protokołu z oględzin. Nie udostępniono im również analizy zacienienia ich budynku. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o ich oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana bez rozważenia istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Wydanie zaskarżonej decyzji dotyczącej wznowienia robót budowlanych poprzedzone zostało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w związku z odstąpieniem przez inwestorów od istotnych warunków wydanego pozwolenia na budowę. W okresie ważności tego postanowienia została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) decyzja określająca czynności jakie winni wykonać inwestorzy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki. Nie można się w pełni zgodzić z tym twierdzeniem. Z materiałów znajdujących się w aktach sprawy rzeczywiście wynika, iż zawarty projekt dokończenia robót budowlanych obejmuje większość dokumentacji nałożonej decyzją nr [...] z dnia [...].04.2001 r. Jednakże samo formalne wykonanie obowiązku nie może powodować uznania, iż obowiązki te zostały wykonane prawidłowo. To organ nadzoru budowlanego powołany do wydawania decyzji o wznowieniu robót budowlanych musi stwierdzić czy nadesłana dokumentacja jest prawidłowa i czy spełnia wszystkie wymogi wynikające z nałożonych obowiązków. Podnieść natomiast należy, iż analizy takiej nie przeprowadziły organy administracyjne orzekające w sprawie. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakiejkolwiek oceny złożonej przez inwestorów dokumentacji. A chociażby inwentaryzacja geodezyjna musi budzić poważne zastrzeżenia. Zatytułowany dokument jako inwentaryzacja geodezyjna to robocze, odręczne szkice, posiadające jedynie pieczęć osoby uprawnionej. Organy administracyjne winny rozważyć czy tego typu szkic stanowi wykonanie obowiązku o przedstawieniu dokumentacji geodezyjnej budynku z domiarami do granic działki z uwzględnieniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto dokument ten został sporządzony w dniu 04.03.2000 r., a więc przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 50 Prawa budowlanego z 1994 roku i wydaniem decyzji nr [...] nakładającej obowiązki na inwestorów. Mimo zgłoszenia zarzutu do tak sporządzonego dokumentu już w odwołaniu skarżących organ odwoławczy do zarzutu tego w ogóle się nie ustosunkował – naruszenie art. 107 § 3 kpa. Ponadto podnieść należy, iż właściwy wykres zacienienia nieruchomości sąsiednich został złożony dopiero w maju 2002 r. w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie umożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do tego dowodu, co naruszało również zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Wady postępowania administracyjnego w szczególności przed organem II instancji - naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 kpa musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).