IV SA 2798/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA B. Gorczycka-Muszyńska, Sędzia NSA T. Kobylecka, Asesor WSA W. Zielińska - Baran (spr.), Protokolant G.Dalba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz za szczególne korzystanie z wód - oddala skargę - Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. z siedzibą w B., decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. działając w powołaniu § 3 ust.2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umorzenia i udzielenia ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. Nr 30, poz. 211 ze zm.) umorzył zobowiązanie z tytułu odsetek ustawowych , należnych za nieterminowe uregulowanie opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków, za emisję zanieczyszczeń oraz za składowanie odpadów. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2001 r. wydaną na podstawie art.156 § 1 pkt.2 i art.157 kpa , stwierdził z urzędu nieważność wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...], jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że przypisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. nie mają zastosowania do opłat za szczególne korzystanie z wód oraz za gospodarcze korzystanie ze środowiska, ponieważ stanowią one dochody funduszy celowych, a nie dochód budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Przypisy ustawy - Prawo wodne oraz ustawy o ochronie kształtowaniu środowiska stanowią, że za nieterminowe niszczenie opłat pobiera się odsetki za zwłokę, ale nie ma mowy w przepisach tych ustaw o możliwości umarzania odsetek . Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję, stwierdzając, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska. Dodał nadto, że ustawy - Prawo wodne oraz o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie zawierają przepisu dającego podstawę do przyznawania jakichkolwiek ulg w spłacie należności z tytułu opłat przypadającym funduszom celowym. Oznacza to, że ustawy te wykluczają taką możliwość. W skardze na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącego, wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art.7, art.8 i art.16 § 1 kpa oraz w oparciu o błędną wykładnię prawa, a w szczególności § 3 ust.2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umorzenia i uchylania ulg w spłaceniu należności państwowych ( Dz. U. Nr 30, poz. 211 ze zm.). W obszernych wywodach uzasadnienia skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja nie znajduje oparcia w przepisach. Opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska w obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] są środkami państwowymi przeznaczonymi na realizację określonych zadań przez fundusze celowe, w tym na Narodowe i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które wedle ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych są państwowymi jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych. Sklasyfikowanie funduszy celowych, jako odrębnej pozycji w ustawie budżetowej, przesądza o ich publicznym, państwowym charakterze. Status funduszy celowych określa art. 18 ustawy z 15 stycznia 1991r. - Prawo budżetowe. Dlatego, zdaniem pełnomocnika skarżącego, decyzja Wojewody [...] została prawidłowo oparta o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umorzenia i uchylania ulg, w spłacaniu należności państwowych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia art. 2 dekretu z 16 maja 1956 r. o umorzeniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych ( Dz. U. nr 17, poz. 92 ze zm.). Przepis art. 4 dekretu, określający wyłączenia przedmiotowe jego stosowania, nie wyłączył opłat z tytułu szczególnego korzystania z wód, czy gospodarczego korzystania ze środowiska. Mogły więc one być umarzane i odraczane na podstawie tego dekretu. W skardze podniesiono nadto, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 6 lat od wydania decyzji przez wojewodę [...] , narusza art. 16 § 1 kpa oraz art. 17 kpa, ponieważ zaskarżona decyzja nie pozostała bez wpływu na sytuację finansową i gospodarczą spółki. Zdaniem pełnomocnika, strona nie może ponosić negatywnych skutków odmiennego interpretowania aktów prawnych przez organy administracji państwowej i wskazał tu naruszenie art.8 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzenie w nim zmian, przewidziane w art. 86 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz opłaty za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych przewidziane w art. 56 ust.l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 1993r. Nr 40, poz. 183 ze zm.) stanowią, w myśl art. 87b ust.l ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 56 ust.l Prawa wodnego, są dochodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich i gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które stanowią fundusze celowe. Ustawa z dnia 5 stycznia 1991r. Prawo budżetowe (jedn. tekst z 1992r. Dz. U. Nr 72, poz. 344 ze zm.) w art. 12 pkt 6 zdefiniowała państwowe fundusze celowe, jako środki pozabudżetowe. Jak stanowi przepis art. 18 ust. 1 Prawa budżetowego, fundusz celowy tworzy się poprzez wyodrębnienie pewnego zadania, a co za tym idzie także środków publicznych z budżetu, jednakże z pewnymi modyfikacjami, polegającymi m.in. na gromadzeniu środków finansowych tych funduszy na wyodrębnionym rachunku bankowym od rachunku budżetu oraz możliwości wykorzystania środków pozostałych z roku ubiegłego. Oznacza to, że chociaż wielkość tych funduszy była planowana w budżecie to gospodarowanie środkami funduszy było prowadzone substytucyjnie obok gospodarki typu budżetowego. Środki funduszy celowych miały odrębny status prawny w stosunku do budżetu Państwa, nie stanowiły bowiem dochodów budżetowych sensu stricto. Stanowiły należności budżetowe, które były ujmowane w budżecie, z tym, że można było je przeznaczyć wyłącznie na finansowanie celów szczególnych zgodnych z ideą funduszu celowego, określoną w ustawie o jego powołaniu. Również w literaturze przedmiotu podkreśla się, że istota funduszy celowych polega na wyodrębnieniu określonych dochodów budżetowych z ogólnej masy dochodów budżetowych i przeznaczeniu ich na finansowanie wyodrębnionych z działalności budżetowej celów szczególnych ( por. T. Dębowska-Romanowska, Fundusze systemu budżetowego w: System instytucji prawno-finansowych PRL, t. U, Instytucje budżetowe, Wrocław-Warszawa 1982r., s. 397 i n.). Przedstawione zasady gospodarowania funduszami celowymi odnoszą się również do opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz za szczególne korzystanie z wód, które stanowiąc fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej posiadają odrębny status prawny w stosunku do budżetu Państwa i mogą być przeznaczone na finansowanie zadań służących ochronie środowiska określonych w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Chybiony jest więc zarzut skargi, iż do należności funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej mają zastosowanie przepisy dekretu z dnia 16 maja 1956r, o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych ( Dz. U. Nr 17, poz. 92 ze zm.), a tym samym wydane na jego podstawie wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych ( Dz. U. Nr 30, poz. 211 ze zm.). Pogląd taki wyrażony został m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1999r. IV S.A. 2307/96 ( LEX nr 48206), w którym wyraźnie stwierdzono, że opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz za pobór wody i odprowadzanie ścieków chociaż są ustalane decyzją administracyjną i podlegają egzekucji w drodze postępowania administracyjnego, a ich wielkości są przewidywane w budżetach - to nie można ich uznać za należności budżetowe. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy z dnia-31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w Rozdziale 1" Opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian" umieszczonym w Dziale V " Odpowiedzialność za skutki naruszenia środowiska" oraz przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne w Rozdziale 4 " Szczególne korzystanie z wód" zawarte w Dziale II " Korzystanie z wód" szczegółowo regulowały zasady i tryb wymierzania opłat, termin przedawnienia obowiązku ich uiszczania, wysokości naliczanych odsetek oraz tryb ściągania tych należności. W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy normujące działania poszczególnych funduszy celowych zawierają na swój użytek unormowania pozwalające na umarzanie niektórych ich należności ( por. wyrok NSA z 8.05.2001r.,sygn. II S.A. 735/00, LEX 75537). Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak też ustawa - Prawo wodne, nie zawierają, regulacji dotyczących umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności z tytułu przedmiotowych opłat. Ustawy te nie zawierają również postanowień odsyłających do innych przepisów, które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej o ulgach wobec funduszy celowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielokrotnie podkreślano, że ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska ma charakter zupełny i nie mają do niej zastosowania żadne inne przepisy materialnoprawne. Przepisy tej ustawy nie upoważniają organu administracyjnego do stosowania ulg wobec opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i nie mają tu zastosowania inne regulacje traktujące o zasadach przyznawania ulg w zakresie należności pieniężnych ( por. wyrok z 17.04.1998r., sygn. IV SA 979/96, LEX nr 45170; wyrok z 14.01.1998r., sygn. IV SA 471/96, LEX nr 45201; wyrok z 30.10.2000r., sygn.. II SA 1921/99, LEX nr 53435; wyrok z 13.11.2003r., sygn. IV SA 1263/02, niepublikowany, uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 17.07.2000r. sygn. FPK 1/2000, ONSA 2001/1/13).) Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną wyżej linię orzecznictwa. Należy też mieć na uwadze to, że nie było przeszkód,aby w omawianych powyżej ustawach racjonalny ustawodawca wprowadził odpowiednie regulacje prawne dające organom administracyjnym podstawę prawną do stosowania ulg w stosunku do ww. opłat, stanowiących dochody funduszy celowych. Ustawodawca uczynił to dopiero w przepisach nowej ustawy z dnia 27 kwietnia 200 lr. Prawo o ochronie środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 października 2001 roku. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że brak było w przepisach obowiązujących dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...] podstawy do umorzenia skarżącemu odsetek należnych za nieterminowe uregulowanie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz za szczególne korzystanie z wód. Wobec tego nie można przypisać zaskarżonej decyzji braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 jako podjętej bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271).