IV SA 2798/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędziowie (NSA, WSA Anna Żak, Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skarg M. A., P. P., H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. działając w oparciu o art. 157 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku: M. A., P. P., Z. T., H. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Starosty K., zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę oczyszczalni ścieków wraz z instalacją wewnętrzną wodno-kanalizacyjną, elektryczną, wentylacyjną oraz drogą dojazdową, zlokalizowaną na działkach nr [...] położonych w G. [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż we wniosku z dnia [...].02.2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].09.2002 r. wskazano, iż w wykazie stron postępowania o pozwolenie na budowę wymieniona została J. T., która od wielu lat nie żyje. Po analizie akt sprawy, organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie maja interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w przedmiotowej sprawie, bowiem działki do nich należące nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż inwestycja nie oddziaływuje swym zasięgiem na działki dalej położone Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. A., P. P., Z. T. i H. S. zarzucając jej wadliwość, bowiem zdaniem odwołujących się organ mógł jedynie stwierdzić nieważność albo odmówić stwierdzenia nieważności, natomiast odmowa wszczęcia postępowania jest sprzeczna z zasadami prawa procesowego. Nadto Wojewoda [...] nie odniósł się do podnoszonych zarzutów merytorycznych, ograniczając się do kwestii formalnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż osoby występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, zaś zgodnie z brzmieniem art. 157 § 3 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. A., P. P., Z. T., której skarga została odrzucona postanowieniem z dnia [...].11.2003 r., oraz H. S.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie odniosły się do zarzutów merytorycznych, które zobowiązywały je do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia braku legitymacji skarżących do występowania w sprawie w charakterze strony. Skarga zarzuca naruszenie przez organy zasad wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 11 kpa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego, utrzymująca decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec stwierdzenia, iż składający wniosek nie są stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa (art. 157 § 3 kpa). Stosownie do art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, kto żądając czynności organu ze względu na swój interes prawny, domaga się wydania określonego aktu. Istotną cechą "strony" w myśl art. 28 kpa jest to, ze jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Należy w tym miejscu podzielić pogląd, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone jedynie z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01.1995 r. sygn. akt I SA 1326/93). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje: inwestorowi, a także i przede wszystkim właścicielom (użytkownikom) nieruchomości objętej planowaną inwestycją oraz właścicielom (użytkownikom) gruntu bezpośrednio sąsiadującego z działką, na której maja być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.10.1987 r., sygn. akt IV SA 590/87, ONSA 2/1987, poz. 71). Na marginesie należy wspomnieć, ze obecnie obowiązujący art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), który wszedł w życie w dniu 11.07.2003 r. (nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji), skonkretyzował krąg podmiotów mogących być stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w ten sposób, iż określił, że są to: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, zwłaszcza wszczynanego na żądanie stron, bowiem na wstępie powstaje kwestia, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymującą się do wystąpienia z takim żądaniem. W przypadku tego szczególnego postępowania nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I SA 2128/02, M. Prawn. 2003/4/147). Z tego względu nietrafnym jest zarzut skarżących, iż organy w pierwszym rzędzie zajęły się kwestią legitymacji osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji. Krąg podmiotów, które mogą być stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ulega rozszerzeniu i należą do niego strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący są jedynie właścicielami (użytkownikami) nieruchomości nie pozostających w sąsiedztwie działki objętej inwestycją, a w toku postępowania nie wykazali interesu prawnego (a nie faktycznego – materialnego), który upoważniałby ich do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zwłaszcza, iż sporządzony raport oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji nie przewiduje potrzeby ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Powyższe okoliczności czynią zasadnym pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż wobec braku po stronie skarżących przymiotu strony należało w oparciu o art. 157 § 3 kpa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi należało wskazać, iż brak jest normy prawnej obligującej organ do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji w sytuacji, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot nie będący stroną tegoż postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Reasumując kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, co czyni skargę niezasadną. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).