IV SA 2824/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia WSA Łukasz Krzycki Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Małgorzata Sokolska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi O. S.A. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 roku nr [...] wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. nr 98, poz. 1150 ze zm.), art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 kpa (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2001 r. odmawiające uzgodnienia pod względem konserwatorskim decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejących budynków nr [...] przy ul. [...] w W. z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury wydane zostało w wyniku rozpatrzenia zażalenia "O." S.A. [...]. Zdaniem Ministra Kultury inwestycja polegająca na nadbudowie o cztery kondygnacje istniejących dwóch budynków trzykondygnacyjnych oraz dwóch budynków czterokondygnacyjnych na terenie przy ul. [...] w W. planowana jest w obszarze MU - 23 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, w strefie oznaczonej w części graficznej planu symbolem G-2 i opisanej jako teren pośredniej ochrony konserwatorskiej wybranych elementów rozplanowania oraz skali i sposobu kształtowania zabudowy nowej. W wyniku planowanej rozbudowy powstałyby na tym terenie obiekty zaklasyfikowane jako budynki średniowysokie oraz wysokie, gdy tymczasem na tym obszarze najwyższe budynki biurowe i przemysłowe nie przekraczają 6 kondygnacji. Przedmiotowe budynki po nadbudowie stanowiłyby wyraźne dominanty na tym obszarze, co zdaniem organu wpłynęłoby znacząco na zmianę charakteru istniejącego zespołu zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Spółka "O." S.A. [...] domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2001 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Spółka wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu Ministra Kultury naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegające na niedokonaniu wyczerpującej i obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to przekroczenie dopuszczalnego zakresu uznania administracyjnego. Spółka powołała się również na naruszenie art. 124 kpa w związku z art. 107 kpa polegające na nie przytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wystarczająco szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz wadliwości uzasadnienia prawnego polegającej na nie wskazaniu podstaw prawnych wydania postanowienia odmownego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła także naruszenie art. 12 kpa w związku z art. 35 § 3 i 36 kpa polegające na wydaniu postanowienia po upływie ponad 2 lat od wydania postanowienia przez organ I instancji, co wobec zmiany interpretacji przypisów mogło wpłynąć na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż wydane w sprawie postanowienia dotknięte są brakiem polegającym na niewystarczająco szczegółowej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego, a ponadto przy wydawaniu tych rozstrzygnięć naruszony został obowiązek uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Zamierzeniem Spółki było bowiem dobudowanie kondygnacji do istniejących budynków do takiej wysokości, aby dorównać istniejącym już budynkom, także należącym do Spółki. Dlatego też w odwołaniu od postanowienia wydanego przez organ I instancji Spółka ograniczyła swój wniosek do zgody na nadbudowę budynków 1 i 2 jedynie o 3 kondygnacje tj. do wysokości 25 m. Ograniczenie to zaś nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Ponadto Spółka podniosła, że w bezpośrednim sąsiedztwie należących do niej budynków organy ochrony konserwatorskiej uzgodniły inwestycje o 8 i 9 kondygnacjach, gdy tymczasem inwestycja strony skarżącej ogranicza się w efekcie do 6 kondygnacji. W tym świetle nie można przyjąć argumentacji organu, że w drodze nadbudowy powstanie "dominanta" zakłócająca okoliczną zabudowę. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie, podnosząc dodatkowo, że powodem opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji był fakt, iż zażalenie strony wpłynęło do Ministra Kultury dopiero w dniu [...] grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dn. 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999, Nr 98, poz. 1150 ze zm.) ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie oraz posiadanej przez organ wiedzy specjalistycznej. Decyzje uznaniowe wymagają, jak każde inne, uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie takie nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, a w szczególności wyjaśnienia motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Inaczej stwierdzając, musi w każdym wypadku przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Sąd administracyjny natomiast dokonując oceny legalności takiej decyzji, do czego jest uprawniony z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dn. 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ma obowiązek zbadać czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przy czym w istocie kontrola zgodności z prawem takiej decyzji niewątpliwie koncentruje się na wywodach zawartych w uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie sąd administracyjny doszedł do przekonania, iż organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy, natomiast uzasadnienia, co prawda niezbyt obszerne, jednakże zawierają wystarczająco przekonywujące argumenty uzasadniające podjęte rozstrzygnięcia. Otóż zarówno zaskarżone postanowienie, jak również w mniejszym stopniu poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawierają opis stanu faktycznego, w tym wypadku opis budynków otaczających teren inwestycyjny pod kątem ich wysokości. Z tegoż stanu faktycznego zostaje następnie wyprowadzony wniosek, już w oparciu o zapisy prawa materialnego tj. przede wszystkim zapisy ustawy o ochronie dóbr kultury oraz posiadaną przez organ wiedzę specjalistyczną, znajdujący logiczne oparcie w uprzednich ustaleniach. Przy czym bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność "ograniczenia wniosku" przez skarżącego, które polegałoby na żądaniu dobudowy o mniejszą ilość kondygnacji. Uzgodnieniu bowiem przez organ konserwatorski podlegają warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożone przez organ właściwy do wydania takiej decyzji. Dopiero zmodyfikowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowałoby przedłożenie do uzgodnienia inwestycji w zmienionym kształcie. Natomiast nie ma żadnego znaczenia jakakolwiek modyfikacja zawarta w zażaleniu, albowiem organ uzgadniający związany jest przedłożonym projektem decyzji i może dokonać jego uzgodnienia, bądź też odmówić, podając powody swojego stanowiska. Nie ma również znaczenia dla treści samego rozstrzygnięcia naruszenie art. 35 § 3 i 36 kpa Niewątpliwie organ dopuścił się zwłoki w wydaniu zaskarżonego postanowienia, jednakże nie można przyjąć, iż miała ona istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów uzasadnia uchylenie przez Sąd administracyjny kontrolowanej decyzji lub postanowienia. Podnoszona w skardze okoliczność, iż organy konserwatorskie na przedmiotowym terenie dokonały uzgodnienia inwestycji, stanowiącej budynek 9 - kondygnacyjny, uznając iż nie stanowi on dominanty nad otoczeniem została przez Sąd wnikliwie rozważona. Przede wszystkim jednak nie zostało przez skarżącego wykazane, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] uzgadniające zamierzenie polegające na budowie budynku 9 - kondygnacyjnego stało się ostateczne. Nie zostało także wykazane bezspornie, iż budynek objęty tym uzgodnieniem znajduje się na obszarze, który był poddany ocenie przez konserwatora przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Brak bowiem w aktach stosownych rysunków i planów, z których wynikałoby, iż budynek objęty uzgodnieniem nr [...] znajduje się w strefie, która była oceniona i porównywana przez organ przy wydawaniu postanowień objętych kontrolą w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.).