IV SA 2861/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński,, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1września 2004 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. po rozpoznaniu wniosku W. S. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego zespołu pawilonów handlowych, budynku wc i szamba na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż domagając się stwierdzenia nieważności w/w decyzji W. S. podniosła zarzut nieprawidłowego usytuowania obiektów handlowych w stosunku do granicy działki, której jest właścicielką oraz związany z tym fakt dewastacji płotu i brak możliwości jego konserwacji. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie przepisy regulujące wymagania obowiązujące przy sytuowaniu budynków, a mianowicie Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17/80, poz. 62) nie precyzuje warunków sytuowania obiektów takich jak pawilony handlowe. Zdaniem organu, skoro nie jest możliwe stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana wbrew przepisom prawa, więc tym bardziej niemożliwym jest stwierdzenie jego rażącego naruszenia. W kwestii spowodowania szkody (dewastacji płotu) organ wyjaśnił, iż spory takie należą do kompetencji sądów powszechnych orzekających w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1991 r. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody [...] podnosząc, iż pozwolenie na budowę rozstrzygające o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 z 1975 r., poz. 48 z późn. zm.) miało ustalać terminy, do których mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Zdaniem naczelnego organu nadzoru, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wymogu tego nie spełnia, nie określa bowiem precyzyjnie terminu czasowości przedmiotowej decyzji, co należy zakwalifikować jako przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył R. S. zarzucając jej: 1) obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, iż brak precyzyjnego określenia terminu w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1991 r. stanowi rażące naruszenie prawa 2) naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Zdaniem skarżącego nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcie, w którym oznaczenie terminu nastąpiło w sposób pośredni, opisowy, a przy tym taki, który eliminuje niepewność zdarzenia uznawanego za uzewnętrznienie nadejścia terminu. Skarżący podnosi nadto, iż inwestując na swojej działce działał w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, które to zaufanie podlega konstytucyjnej ochronie (art. 2 Konstytucji RP). Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993 r. (sygn. akt III AZP 23/93) skarżący wskazuje, iż realizacja inwestycji czyni niemożliwym zastosowanie art. 156 § 1 kpa w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym, które ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy w stosunku do zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), a zmierzający do eliminacji z obrotu oprawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Postępowanie to ma charakter samodzielny, a jego celem nie jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie czy zakwestionowana decyjza dotknięta jest którąkolwiek z przesłanek nieważnościowych taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Kontrolowaną w ramach nadzoru decyzją Prezydent Miasta L. z dnia [...] maja 1991 r. udzielił R. S. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej zespół pawilonów handlowych, budynek wc i szambo jako obiekty tymczasowe do czasu realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie. Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. pod rządami którego wydano przedmiotową decyzję, instytucję pozwolenia na budowę normowało ogólnie, w kwestiach szczegółowych odsyłając do przepisów wykonawczych (art. 28 ust. 4 i art. 29 ust. 3), w tym przypadku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.12.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Pozwolenie na budowę jako akt samoistny uprawniał inwestora do rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych, przy czym mogło ono zawierać – obok innych postanowień – także określenie terminów, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe (§20 ust. 2 i § 43 ust. 2 cytowanego rozporządzenia). Redakcja obu powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż określenie terminu w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego było obligatoryjnym elementem tej decyzji i nie była pozostawiona uznaniu organu architektoniczno-budowlanego. "Zamieszczenie w decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań jej adresata" (tak T. Woś "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", P i P 1994 r., nr 6, s. 24). Termin ten może być oznaczony przez wskazanie określonej daty kalendarzowej, bądź wskazanie okresu (w dniach, miesiącach, latach), po upływie którego traci moc wiążącą. Doktryna prawa cywilnego pozwala na określenie terminu w sposób opisowy uzależniają jego nadejście od określonego zdarzenia. Przy czym zdarzenie to musi być przyszłe i pewne. Nie można mówić o wyznaczeniu terminu, gdy zarówno jego nadejście, jak i jego chwila nie są pewne, a więc gdy określono go wskazując zdarzenie, które tylko może nastąpić, ale nie jest pewne, czy nastąpi. Odniesienie się w kontrolowanej decyzji do "realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie" bez odwołania się do konkretnego zamierzenia, a nawet miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego ewentualne przyszłe zamierzenia wynikają, nie może być uznane za kształtowanie okresu obowiązywania decyzji przez organ administracji. Określenie terminu jest ściśle powiązane z jej postanowieniami materialnoprawnymi i z tych względów jego brak lub wadliwość winny być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego bez określenia terminu jej obowiązywania nie jest możliwe i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadnie więc organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1991 r. W sytuacji, w której organ II instancji dokonując kontroli instancyjnej nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego, nie dostrzega konieczności dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenie co do istoty sprawy, bowiem z unormowania postępowania odwoławczego wynika konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nie jedynie ocena zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, iż zrealizowanie inwestycji należy oceniać jako skutek faktyczny, który nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem jedynie nieodwracalny skutek prawny wywołany kontrolowaną decyzją ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu nieważnościowym w świetle art. 156 § 2 kpa. Należy w tym miejscu zgodzić się z poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 (III AZP 4/92) przyjętym w orzecznictwie NSA, iż "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa, nie nawiązując do sfery faktów" i nie jest ono tożsame z pojęciem "nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego" (art. 368 § 1 kc). W sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] maja 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki, które stanowiłyby przeszkodę dla wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako obarczonej wadą naruszenia § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Z tych względów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271, nr 240, poz. 2052, z 2003 r. nr 124, poz. 1153).