IV SA 2883/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/IV SA 2883/03 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na podstawie art. 157 § 1 kpa , 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2001 r. nakazującej J. B. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości przy ulicy F. w P. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał swoją decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 4 Prawa budowlanego i nałożył na J.B. obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przez przedłożenie szkicu – rzutu parteru wraz z opisem uwzględniającym wszystkie zmiany dokonane w toku robót oraz orzeczenie o stanie technicznym tych zmian. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność organ wskazał , że będąca przedmiotem postępowania decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2001 r. obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Organ wadliwie zakwalifikował całą inwestycję związaną z robotami przy przedmiotowym budynku jako remont wymagający zgłoszenia . Na roboty te składały się prace typowo remontowe oraz budowa nowych elementów wymagających pozwolenia na budowę , a nadto zgody współwłaściciela obiektu – W. P. . Potraktowanie jako remontu całości robót było nieuzasadnione w świetle stanu faktycznego sprawy . Organ nie uwzględnił okoliczności , że inwestor naruszył części wspólne obiektu . Z tych przyczyn uznał, że decyzja rażąco narusza prawo . W odwołaniu od tej decyzji , J. B. podniósł , że w osnowie decyzji o stwierdzeniu nieważność organ powołał się na art. 156 § 1 pkt 1 kpa a w uzasadnieniu na pkt 2 tego przepisu . Twierdził , że urzędnik Urzędu Miejskiego w [...] błędnie poinformował go o tym , że nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę , gdyż w związku z powodzią która miała miejsce w lipcu 1997 r. taki obowiązek został zniesiony . Podniósł , że remont obiektu trwał od 1997 r. do końca 1999 r. natomiast W. P. stał się współwłaścicielem nieruchomości we wrześniu 2000 r. Wskazał nadto , że przeciwko W. P. toczyło się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej i nie podnoszono wówczas konieczności uzyskania zgody drugiego współwłaściciela na prace budowlane . Wszystkie wykonane przez niego roboty służyły ratowaniu zagrzybionego i zawilgoconego domu natomiast roboty W.P. były zagrożeniem bezpieczeństwa budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu wskazał , że roboty budowlane dotyczyły budynku który wpisany jest do ewidencji zabytków . W związku z tym stosownie do art. 29 pkt 2 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie roboty można było prowadzić jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ( pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie z wyjątkiem obiektów zabytkowych ) . Skoro pozwolenia na budowę inwestor nie posiadał to zaistniała samowola budowlana . Dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał , że w sprawie należało wydać decyzję o rozbiórce a nie decyzję opartą na przepisie art. 51 Prawa budowlanego . Organ ten potwierdził , że decyzja z dnia [...] maja 2001 r. rażąco naruszała prawo i zasadnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzono jej nieważność . Co do zarzutu wskazanego w odwołaniu , iż w osnowie decyzji organu I instancji powołano art. 156 § 1 pkt 1 kpa - organ odwoławczy ocenił , że nie może być to podstawą do uchylenia decyzji gdyż z uzasadnienia jak i całości postępowania w sprawie wynika , że organ miał na myśli przesłankę rażącego naruszenia prawa . Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J.B. . W skardze podniósł , że organy obu instancji błędnie ustaliły , że roboty wymagały pozwolenia na budowę skoro budynek wpisany jest do ewidencji zabytków . Skarżący twierdzi , że budynek figuruje tylko w wykazie budynków objętych nadzorem konserwatorskim . Ponowił twierdzenie , że w Urzędzie Miejskim w [...] poinformowano go o braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę wobec powodzi z lipca 1997 r. i że wykonane przez niego roboty przyczyniły się do uratowania zagrzybionego i zawilgoconego domu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podniósł , że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków ale figuruje w ewidencji ( wykazie ) zabytków miasta [...] i podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Ponadto poza robotami o charakterze typowo remontowym wykonano w budynku także roboty wymagające pozwolenia na budowę co w konsekwencji zadecydowało o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargę należało uwzględnić jednak z innych przyczyn niż wskazane w jej motywach. W ocenie Sądu organy nadzoru obu instancji orzekające w sprawie uchybiły obowiązkowi rozpatrzenia sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa czyli węziej niż w postępowaniu odwoławczym , ale jednocześnie przy rozpatrzeniu wszystkich wad skutkujących nieważnością . Naruszyły tym samym przepisy art. 7 kpa , 77 kpa i 107 § 3 kpa w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy . W zakresie związanym z badaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2001 r. kwestią pierwszoplanowa było sprawdzenie przez organ nadzoru czy rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu zwykłym wydane zostało w ramach prawidłowej podstawy prawnej a więc czy nie zostało obarczone wadą kwalifikowaną o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Organ nadzoru I instancji ograniczył się we wskazanym obszarze do uznania , że decyzja jest wadliwa albowiem całość inwestycji kwalifikuje jako remont gdy tymczasem część prac wymagała pozwolenia na budowę . Poza tym prace budowlane dotyczyły części wspólnych obiektu . Jeszcze bardziej lakoniczne jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , który w zasadzie w swoich argumentach odrywa się od uzasadnienia decyzji organu I instancji i wskazuje , że skoro przedmiotowy budynek wpisany został do ewidencji zabytków to stosownie do art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego remont tego obiektu wymagał pozwolenia na budowę . Na tej podstawie organ odwoławczy ustalił , iż w sprawie powinien być wydany nakaz rozbiórki a nie decyzja z art. 51 Prawa budowlanego . Stanowisko takie budzi zastrzeżenia skoro organ II instancji uzyskał na własne żądanie pismo z Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w [...] stwierdzające , że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków a jedynie figuruje w ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej . Dlatego ustalenie , że remont tego obiektu stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymagał pozwolenia na budowę było wadliwe , gdyż w przepisie tym mowa jest o obiektach wpisanych do rejestru zabytków . Już choćby z tej przyczyny decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu . Organy prowadzące postępowanie nieważnościowe powinny szczegółowo zbadać i ustalić czy w kontekście kwestionowanej decyzji całość robót należało potraktować jako samowolę budowlaną . Czy niektóre z nich można było dostosować do stanu zgodnego z prawem czy też w świetle przepisów prawa budowlanego jest to niedopuszczalne . Jakie znaczenie ma okoliczność , że budynek wpisany jest do ewidencji zabytków .Ustalenia te pozwolą na kompleksową cenę badanej decyzji w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 kpa co powinno znaleźć wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu . Organy administracji nie zauważyły , że brzmienie przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane wskazuje wyraźnie , że na jego podstawie można było nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych ( nie dokumentów ) już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych . Na tej podstawie nie można ograniczyć się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji bowiem przepis ten nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację czynności faktycznych jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami . W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.