IV SA 2886/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Asesor WSA Jakub Linkowski (spr), Protokolant Apl. prok. Joanna Obrębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi D. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz D. i W. W. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku H. i R. M. decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce położonej w M. przy ul. [...] róg ul. [...]. Decyzję wydano w oparciu o art. 4 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym / t.jedn. z.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm./, art. 104 k.p.a. oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego Uchwałą MRN w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 1988r. zmienionego Uchwałami Rady Miejskiej w M.: nr [...] z dnia [...] marca 1992r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997r., r [...] z dnia [...] czerwca 1998r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999r. W uzasadnieniu decyzji podano, że działka, na której ma być zrealizowana inwestycja położona jest na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem obiektów handlowych i usług wbudowanych na wydzielonych działkach. Wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z dnia 19 lutego 2003r. D. i W. małż. W. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r. We wniosku D. i W. małż. W. podnieśli, że są właścicielami sąsiedniej działki nr [...] i w związku z tym powinni byli brać udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]. Tymczasem organ nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania ani nie doręczył im decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozbawiając ich możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu. W dalszej części wniosku D. i W. W. wskazali, że podstawowym zarzutem powodującym -ich zdaniem- nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r. jest sprzeczność tej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] położona jest na obszarze [...], który obejmuje istniejącą zabudowę jednorodzinną oraz tereny budownictwa jednorodzinnego. Lokalizacja usług, które kolidują z funkcją mieszkaniową przewidzianą dla tego obszaru pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu i powoduje to, iż kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy podali, że na działce nr [...] znajduje się warsztat samochodowy, który stanowi bardzo uciążliwe sąsiedztwo z uwagi na hałas, spaliny oraz zanieczyszczenia związane z używaniem olejów i smarów. We wniosku podniesiono również, że kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu naruszała przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ponieważ przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana w bardzo małej odległości od ujęcia wody pitnej i może być szkodliwa dla tego ujęcia. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 2000r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. działka nr [...] znajduje się na terenie [...], istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz terenach budownictwa jednorodzinnego. Jest to jednak teren Obszaru Jednostki [...] , dla której plan jako funkcję wiodącą określa - budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności (jednorodzinne) z dopuszczeniem obiektów handlowych i usługowych wbudowanych i na wydzielonych działkach, o ile nie kolidują z funkcją podstawową i wymogami sanitarnymi. Wobec powyższego stwierdzono, że zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce położonej w M. przy ul. [...] róg ul. [...] było zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że fakt, iż D. i W. W. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., D. i W. W. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r. We wniosku podniesiono, że organ nadzoru nie przeprowadził wnikliwie postępowania, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców oraz dokonał błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację ze swojej wcześniejszej decyzji podkreślając, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest częścią większego obszaru tj. jednostki [...], dla której plan jako funkcję wiodącą określa budownictwo mieszkaniowe o niskiej jednorodzinne jednak z dopuszczeniem obiektów handlowych i usługowych wbudowanych i na wydzielonych działkach, o ile nie kolidują z funkcją podstawową i wymogami sanitarnymi. Wobec powyższego nie stwierdzono, aby decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została zaskarżona przez D. i W. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. 46a ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jak też narusza przepisy postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący podnieśli, że decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie uwzględnił organ nadzoru, który nieprawidłowo przeprowadził postępowanie i nie wyjaśnił w należyty sposób stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozstrzygnięcia, w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym budzą poważne wątpliwości. Kolegium Odwoławcze działając jako organ nadzoru instancyjnego miało obowiązek zbadać, czy decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce położonej w M. przy ul. [...] róg ul. [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dla poprawnego dokonania tej oceny konieczne było dokładne określenie rodzaju planowanej inwestycji, której dotyczyła kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie dokonało oceny legalności kwestionowanej decyzji w powiązaniu z treścią art. 42 ust 1 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.jedn. Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm./. Powyższy przepis wskazuje elementy, które powinna zawierać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka powinna określać rodzaj inwestycji (art. 42 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) tj. określać dokładnie jaka inwestycja ma być realizowana na wskazanym terenie. Skoro organ nadzoru ustalił, że działka nr [...] znajduje się na terenie [...], istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz terenach budownictwa jednorodzinnego jednak na terenie Obszaru Jednostki [...], dla której plan jako funkcję wiodącą określa -budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności (jednorodzinne) z dopuszczeniem obiektów handlowych i usługowych wbudowanych i na wydzielonych działkach, o ile nie kolidują z funkcją podstawową i wymogami sanitarnymi - winien był ponad wszelką wątpliwość ustalić jaki konkretnie rodzaj inwestycji miał być na tej działce realizowany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby zatem możliwe było stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z takimi właśnie ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było ustalenie jakie konkretnie usługi miały być na tej działce świadczone. Skoro plan zagospodarowania dopuszcza na przedmiotowym terenie tylko obiekty, które nie kolidują z funkcją mieszkaniową organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową powinien wykazać, że charakter planowanej działalności usługowej nie pozostawał w konflikcie z mieszkaniową funkcją terenu. Kwestia ta - mająca w sprawie podstawowe znaczenie- nie została jednak wyjaśniona w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób jednoznaczny i w oparciu o konkretne dowody a oczywistym jest, że to właśnie rodzaj planowanej działalności usługowej na działce [...] może przesądzać o zgodności (lub niezgodności) planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu nadzorczym nie zbadano także zgodności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000r. z przepisem art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji z dnia [...] czerwca 2000r. podano jedynie w uzasadnieniu, że działka objęta inwestycją położona jest na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem obiektów handlowych i usług wbudowanych na wydzielonych działkach. Nie wskazano natomiast na ograniczenia wynikające z faktu, że usługi nie mogą kolidować z wiodącą funkcją terenu tj. funkcją mieszkaniową. Kwestia ta w ogóle nie była rozważana przez Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nadzorczym. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przesądza o tym, że zaskarżona decyzja jak też decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] kwietnnia 2003r. wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń we wskazanym powyżej zakresie nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).