IV SA 2887/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), Asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomość ziemska podlegała przejęciu na rzecz Państwa, na podstawie art. 2. ust. 1 lit. E dekretu z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. P. kwotę 1.200 (jeden tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzającą, że nieruchomość obejmująca działki oznaczone numerami: [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 10,4257 ha, położona w K., wraz ze znajdującymi się na tej nieruchomości zabudowaniami podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, co następuje: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem P. P. - następcy prawnego H. P., byłego właściciela majątków ziemskich C. i K., o stwierdzenie, że zabudowana zespołem pałacowo-parkowym nieruchomość miejska o powierzchni 10,4257 ha, oznaczona obecnie numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...] i [...], położona w granicach administracyjnych miasta K. nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stosownie do przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na własność Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych. Nieruchomości spełniające warunki określone w powołanym przepisie przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu, to jest z dniem 13 września 1944 r.. Dekret nie tylko nie przewidywał wydawania decyzji administracyjnych o przejęciu nieruchomości ziemskich na rzecz Państwa, ale nie zawierał też regulacji przesądzających o trybie rozstrzygania sporów dotyczących "nacjonalizacji tych dóbr". W §5 i §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został określony tryb postępowania przy rozstrzyganiu sporów dotyczących przejęcia nieruchomości ziemskich na rzecz Państwa. Zgodnie z powołanymi przepisami strona mogła ubiegać się w postępowaniu administracyjnym o uznanie, że określona nieruchomość ziemska z uwagi na areał gruntów nie przekraczający wielkości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest wyłączona spod działania dekretu. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niesporne jest, że nieruchomości ziemskie C. i K. o łącznym obszarze ponad 5 tysięcy hektarów, w tym około 1500 ha użytków rolnych, stanowiące własność H. P. spełniały wskazane wyżej normy obszarowe i podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony przez wnioskodawcę –P. P.-protokół z dnia 7 września 1945 r., dotyczy przejęcia pod zarząd Nadleśnictwa C. lasów i gruntów leśnych o powierzchni 2.920 ha, odnosi się do majątku C. Nie obejmował on pozostałych gruntów tego majątku, którego ogółny obszar wynosił 3.679,57 ha, ani majątku K. o powierzchni 1.372,95 ha. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, na podstawie tego protokołu, że majątek K. nie podlegał przejęciu na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z kolei szkic gruntów majątku prywatnego K. sporządzony przez mierniczego przysięgłego w roku 1927, przygotowany został do celów realizacji parcelacji majątku K. na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej. Szkic ten stanowił ogólne zestawienie powierzchni gruntów projektowanych do wyłączenia z parcelacji. Wymienione dokumenty w żaden sposób nie uprawdopodobniły nawet, że zespół pałacowo- parkowy w K. był wyłączony z całości majątku, ponieważ teren ten dopiero w 1960 r., gdy został włączony w granice administracyjne miasta K. jako jego dzielnica stał się nieruchomością miejską. Do tego czasu były to tereny wiejskie i w związku z tym w sprawie nie ma zastosowania uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., w myśl której, działki wydzielone przed 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru jego nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu przez właściwą władzę administracyjną przed dniem wejścia w życie dekretu, stanowiły odrębne od nieruchomości ziemskiej przedmioty własności nie podlegające przejęciu przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołany dekret nie zawierał wyjaśnienia jakie nieruchomości należy uznawać za nieruchomości ziemskie. Jednak, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że za nieruchomości ziemskie mogły być uznane jedynie grunty bezpośrednio związane z produkcją rolną. Przeciwko takiej zawężającej wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej przemawia treść art. 2 ust. 1 dekretu. Wynika z niego bowiem, że określenie "nieruchomość ziemska" jest zakresowo znacznie szersze niż użytków rolnych. Cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której znajdowały się pałace z ogrodami lub zespoły dworsko - parkowe. Zgodnie z przepisami art. 6 dekretu z dnia 6 września 1944 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 dekretu wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym a także ze znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W art. 6 dekretu mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkalnych, do których zalicza się również dwory i pałace. Żaden przepis dekretu nie wskazuje, aby zespoły dworko — parkowe i pałacowo — parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jeżeli wchodziły one w skład majątku ziemskiego o powierzchni określonej w powołanym przepisie i stanowiły własność tego samego podmiotu prawnego co majątek ziemski. Za takim poglądem przemawia również to, że zespół pałacowo - parkowy w K. nie był z majątku prawnie wydzielony, wchodził w skład majątku ziemskiego H. P., który zapisany był w całości w rep. hip. 132 "D.", a działka na której był usytuowany stanowiła część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. P., zarzucając: naruszenie art. 99 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. oraz §545 Kodeksu Napoleona, poprzez pozbawienie H. P. oraz jego następcy P. P. własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publiczny; naruszenie art. 1 ust. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. poprzez pozbawienie własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie w interesie publicznym i z naruszeniem równowagi pomiędzy wymogami interesu społeczeństwa i potrzebą ochrony fundamentalnych jednostki; naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną jego wykładnię nie uwzględniającą ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego; naruszenie art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiło skuteczne przyjęcie zabudowanej nieruchomości położonej na wyodrębnionych fizycznie i prawnie działkach; 5. naruszenie art. 7, art. 10§l, art. 77, art. 107§3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość obejmująca zabytkowy dom rodzinny P. była lub kiedykolwiek mogła być, w całości lub w części "wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej przez rolników małorolnych", i czy nadawała się do nadziało w, oraz na jaki cel reformy rolnej określony w art. 1 dekretu została przeznaczona; 6. nie uwzględnienie, że dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jako wydany przez organ pozakonstytucyjny i bez wymaganego trybu uchwalania nie mógł stanowić podstawy do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. pełnomocnik skarżącego ograniczył zarzuty do nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niekonstytucyjności dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły bowiem ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Argumenty zawarte w motywach decyzji obu instancji wskazują, iż oceniały one, czy działaniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegały wszystkie dobra ziemskie należące do H. P., traktując wszystkie działki wchodzące w skład tego majątku jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość bez wyjaśnienia faktycznego charakteru tych działek. Ponieważ łączna powierzchnia gruntów, wchodzących w skład majątków C. i K. przekraczała wielkości określone w art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to w ocenie organów orzekających w sprawie, majątek ten w całości i bez wyłączeń przeszedł z mocy prawa na własność Państwa. Ocena taka nie jest uzasadniona, ponieważ dekret nie dawał podstaw do konfiskowania całego nieruchomego majątku właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i tylko takie nieruchomości przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego odszkodowania, w całości na własność Skarbu Państwa na cele określone w art. 1 dekretu Istota problemu sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy przejęty majątek w całości miał charakter nieruchomości ziemskiej, czego organy w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem P. P. nie uczyniły. Podnieść należy , że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.. Według art. 2 ust. 1 - zdanie ostatnie — dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomości przeznaczone na cele reformy rolnej z mocy prawa stały się własnością Państwa. Jednakże właściciele tych nieruchomości mogli ubiegać się, w trybie określonym w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), ustalenia czy dana nieruchomość podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Zgodnie z §6 powołanego rozporządzenia strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Przytoczone unormowanie wskazuje, że w każdym postępowaniu prowadzonym w trybie §5 rozporządzenia istniała konieczność zgromadzenia dowodów na okoliczność ustalenia dokładnego obszaru nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie, jak to zostało już wyżej wskazane, dowodów takich nie przeprowadzono. Tak więc prowadzone ponownie postępowanie administracyjne powinno przede wszystkim zmierzać do wyjaśnienia czy przejęty majątek, w części określonej we wniosku, miał charakter nieruchomości ziemskiej. Należy także zwrócić uwagę na to, że w aktach sprawy brak jest protokołu przejęcia majątku K., co znacznie utrudnia ustalenie przedmiotu przejęcia. Organy powinny zatem dążyć do odszukania tego dokumentu, który ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia charakteru części majątku objętego wnioskiem skarżącego. Dekret z dnia 6 września 1944 r. nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Warto w związku z tym przypomnieć stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990/1/26), iż przy definiowaniu pojęcia "nieruchomości ziemskiej", użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy przyjąć, że normodawca używając określenia "ziemskie", miał na względzie te nieruchomości, które mają charakter rolniczy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Wprawdzie powołana uchwała Trybunału Konstytucyjnego odnosiła się do nieruchomości, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej, jednak przyjęta w niej wykładnia określenia "nieruchomość ziemska" jest pomocna także w innych sprawach, gdzie istota sprawy sprowadza się do określenia charakteru nieruchomości przejętej na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanej uchwale. Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. utraciły moc powszechnie obowiązującą uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw to nie sposób odmówić im waloru wykładni według reguł przyjętych w teorii prawa, polegających na ustaleniu rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawnych. Zdaniem Sądu odwołanie się do wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. jest tym bardziej uzasadnione, że , że już po dniu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r., poglądy wyrażone w tej uchwale zyskały powszechną aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zawarte w uchwale z dnia 19 września 1990 r. stwierdzenie, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Uzasadnia ono przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie §5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej części nieruchomości, która nie była powiązana funkcjonalnie z tą częścią majątku, który był wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Wskazana ocena powinna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględniać ich faktyczne wykorzystanie. Tymczasem decyzje organów obu instancji zawierają jedynie ogólnikowe stwierdzenia, iż zespół pałacowo parkowy stanowił część przejętego majątku ziemskiego, gdyż nie był z niego wyodrębniony. Skarżący wskazał, że jego żądanie dotyczy czterech działek o łącznej powierzchni 10,4257 ha, które ze względu na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania nie miały związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i dlatego nie mogły być uznane za nieruchomości ziemskie, podlegające przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy orzekające w sprawie nie dokonały ustaleń i ocen dotyczących tak sprecyzowanego przedmiotu sprawy. Stwierdzenie, że wskazana przez skarżącego część majątku K. była nieruchomością ziemską nie zostało poparte żadnymi konkretnymi argumentami, odnoszącymi się do stanu faktycznego sprawy. W szczególności w motywach decyzji organów obu instancji nie wykazano, że pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym (wpisanym do rejestru zabytków w okresie międzywojennym) a pozostałą częścią majątku istniał związek funkcjonalny i gospodarczy. Inaczej rzecz ujmując organy orzekające w sprawie dokonując oceny charakteru nieruchomości , której dotyczyło żądanie skarżącego nie rozważyły, w kontekście przeznaczenia i faktycznego sposobu jej wykorzystywania, czy nieruchomość ta w sensie prawnym wchodziła w skład kompleksu ziemskiego przejmowanego na cele reformy rolnej. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest także wyjaśnienie, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cele określone w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazane naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a. - mogły mieć, w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności dekretu z dnia 6 września 1944 r. stwierdzić należy, że organem powołanym do orzekania w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 Konstytucji RP). W związku z powyższym sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii zgodności z Konstytucją dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na marginesie zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt SK 5/01 (OTK 2001/8/266) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z art. 2, art. 21, art.64 i art.32 Konstytucji RP, wobec utraty mocy obowiązującej przepisu. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dokonywał ani oceny legalności wydania dekretu przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, ani oceny zgodności treści tego dekretu z obecnie obowiązującymi normami konstytucyjnymi. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "pełna ocena suwerenności i legalności PKWN, jako polskiego prawodawcy należy do współczesnego, demokratycznego ustrój odawcy". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.