IV SA 2889/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędziowie (NSA, WSA Anna Żak, Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/IV SA 2889/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją (znak [...]) wydaną dnia [...] sierpnia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. – na podstawie art. 40 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1994 r. Prawo budowlane - po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanej wymiany elementów konstrukcyjnych w dobudowie budynku inwentarskiego na istniejących fundamentach we wsi J., nakazał T. B. opracowanie dokumentacji na wykonane roboty budowlane, w celu uzyskania pozwolenia na budowę – w terminie do [...] września 1994 r. Od decyzji tej odwołał się właściciel sąsiedniej nieruchomości – C. Ś.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną w dniu [...] października 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zaskarżona decyzja nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, a jedynie jako zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu, jest postanowieniem dowodowym, wydanym w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] października 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydał decyzję (znak [...]) na podstawie art. 42 ust.2 i art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego i nakazał inwestorowi opracowanie dokumentacji na wykonane roboty budowlane, w terminie do dnia [...] listopada 1994 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł C. Ś.. Wojewoda [...] decyzją (znak [...]) wydaną w dniu [...] grudnia 1994 r. na podstawie art. 138 § 1pkt 2 KPA – uchylił zaskarżona decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu ustalając nawy termin jej wykonania, tj. [...] kwietnia 1995 r. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W dniu [...] grudnia 1997 r. właściciele sąsiedniej nieruchomości J. i C. małżonkowie Ś. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyzej opisanych decyzji: Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r. zarzucając, iż zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2001 r. wydał decyzję (znak [...]) na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 156 § 1 KPA, która stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P.. W uzasadnieniu organ podniósł, że obie decyzje obciążone były wadami o charakterze procesowym. Rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego nakazujące wykonanie inwentaryzacji powykonawczej samowoli budowlanej powinno mieć formę postanowienia. Wobec tego organ uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została wydana bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Organ podniósł, że skoro na postanowienie o charakterze dowodowym wydane w trybie art. 56 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 KPA) to brak było postawy do rozpoznania odwołania wniesionego przez inwestora T. B. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Po rozpatrzeniu wniosku K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2001 r. znak [...] wydana w trybie art. 127 § 3 KPA utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła K. B.. Wyrokiem wydanym w dniu 30 stycznia 2003 r. w sprawie IVSA 3454/01 Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. w uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że podstawą decyzji z dnia [...] października 1994 r. (znak [...]) Kierownika Urzędu Rejonowego w P. w pierwszym rzędzie był art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., którym organ w rozstrzygnięciu merytorycznym nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – a taki obowiązek nakłada się w formie decyzji. Sąd podniósł, że organ powinien dokonać oceny zakwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w całym jej kształcie i uzasadnić czy decyzja ta, zawierająca rozstrzygniecie merytoryczne i rozstrzygnięcia wymagające innej formy – jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że organ dokonał oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jakby jej wydanie było oparte wyłącznie na przepisach art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – co w ocenie Sądu było wadliwe, ponieważ podstawę decyzji stanowił prawidłowo wskazany przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że konsekwencją błędnej oceny decyzji organu I instancji była wadliwa ocena dotycząca decyzji odwoławczej, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. - iż wydano ją bez podstawy prawnej – gdyż Wojewoda prawidłowo rozpoznał odwołanie od decyzji, która zawierała rozstrzygniecie wydane w trybie art. 42 ust. 2 i obowiązki z art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja znak [...] wydaną w dniu [...] kwietnia 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art.158 § 1 KPA, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] dnia [...] grudnia 1994 r. znak [...] w całości oraz nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r. znak [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. w części dotyczącej nałożenia na T. B. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie dotknięte jest wada rażącego naruszenia art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ nie zaistniały przesłanki wymienione w cytowanym przepisie prawa. Odnosząc się do tej części decyzji którą kierownik Urzędu Rejonowego nałożył na inwestora na podstawie art. 56 ust.1 i 2 Prawa budowlanego obowiązek opracowania dokumentacji na samowolne wykonane roboty budowlane, organ stwierdził, że doszło do naruszenia prawa, lecz jest to wada formy aktu (art. 107 KPA), której naruszenie nie wypełnia dyspozycji art. 156 KPA. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. jest zdaniem organu również naruszenie art. 42 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. – które polegało na utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz fakt, iż rozpoznano odwołanie na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. B., podnosząc, że obie decyzje będące przedmiotem postępowania administracyjnego były badane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie dopatrzył się przy ich wydaniu rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] czerwca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 KPA utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny decyzji których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, a jedynie wskazał uchybienia poczynione przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. i [...] września 2001 r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. B.. Wnosząc o jej uchylenie skarżąca podniosła, że akty administracyjne, których dotyczy zaskarżona decyzja były kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd przychylił się do zarzutów jej skargi, uznając je za zasadne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę "Prawo o ustroju sadów administracyjnych" i ustawę – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, stanowi jeden z wyjątków od zasady trwałości takiej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyliczone w art. 156 § 1 KPA, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok NSA z dnia 10.11.1998 r., IVSA 912/97). W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, czyli postępowanie organu sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 KPA. W niniejszej sprawie w postępowaniu wszczętym na wniosek J. i C. Ś. – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badał decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. pod kątem ustalenia czy przy ich wydaniu zaistniały przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 KPA. Wydane: w dniu [...] września 2001 r. decyzja Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ja decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdzające nieważność obu wyżej wskazanych decyzji były przedmiotem badania Naczelnego Sąd Administracyjnego, który w wyroku wydanym w sprawie IVSA 3454/01 w dniu [...] stycznia 2003 r. uchylił obie decyzje. Skutki kasacyjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego były takie, że nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania decyzji przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który został zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem stanowiska prawnego wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu zaś, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny ustalił, że podstawą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. wydanej w dniu [...] października 1994 r. znak [...] stanowił prawidłowo wskazany przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób ostateczny sprawę podstawy prawnej wydania wyżej opisanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę dokonał ustaleń wbrew wiążącym go wytycznym Sądu, uznając, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., konsekwencją takiej oceny decyzji pierwszo-instancyjnej była ocena decyzji organu odwoławczego. Przy ocenie zasadności skargi jak i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. należało mieć na uwadze przede wszystkim ocenę prawna wyrażoną w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt IVSA 3454/01, którą związany jest zarówno sąd jak i organy administracji orzekające w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji