IV SA 2908/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzażewska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. i B. S., K. U., K. i I. R., C. G., J. K., M. S., W. S., T. G., A. i T. Z., B. i A. S., M. i W. K., A. S., J. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 1. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2002r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 31 ust. 1 i 2 , art. 37 pkt. 4 i 5 , art. 122 ust. 1 pkt. 1 i 3 , ust. 3 , art. 123 ust. 2 , art. 127 ust. 1, 2 i 6 , art. 128 ust. 1 pkt. 3 , 6,8, ust. 3 , art. 140 ust. 2 pkt . 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( Dz . U. Nr 115 , poz . 1229 z późn . zm . ) udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w P. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie obiektów piętrzących zbiornika "W." w km [...] rzeki P., przepławki dla ryb, zapory bocznej "P.", przegrody podwodnej, ubezpieczenia brzegów zbiornika na odcinkach zagrożonych abrazją i przełożenia koryta rz. P., na piętrzenie i retencjonowanie wód w zbiorniku "W." oraz na energetyczne wykorzystanie wód w systemie pracy ciągłej. Jednocześnie zatwierdzono instrukcję gospodarowania wodą oraz nałożono na inwestora obowiązki związane z wykonaniem i utrzymywaniem urządzeń wodnych, prowadzeniem gospodarki wodnej w zbiorniku oraz wykonaniem urządzeń odwadniających na terenach, na których zostaną zmienione stosunki wodne. Od powyższej decyzji wpłynęły odwołania: K. i I. R., S. M., S. P., A. K., M. D., U. J., S. J., K. i H. J., K. J., J. T., S. i J. N., A. M., B. F., E. O., T. S., B. i M. S., J. S., B. i S. J., B. S., G. N., J. M., J. T., B. S., E. M., J. S., L. M., T. Z., M. N., J. M., M. M., S. G., Z. M., K. K., S. S., W. S., T. i R. G., H. K., L. W., S. S., K. L., M. B., A. i S. J., Z. K., E. i J. M., J. B., A. K., C. G., P. L., B. i T. M., W. S., L. P., S. P., M. K., Z. L., J. M., J. S., S. B., S. M., A. K., K. J., J. K., J. S., S. i L. O., M. S., H. M., W. i M. K., J. i E. S., A. S., R. S., J. S., W. F., I. F., A. H., K. U., J. S., B. S., J. K., K. A., Z. i Z. S. oraz S. H. i J. T. - właścicieli nieruchomości, na terenie których ma być realizowana inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Minister Środowiska wydał w dniu [...] czerwca 2003r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że: w 36 jednobrzmiących odwołaniach, właściciele działek w B. i Z. nie zgadzają się na realizację zbiornika W., gdyż gospodarują na ziemi, która ma być przeznaczona pod zbiornik. Ponadto zarzucają fałszowanie protokołów z rozpraw wodnoprawnych poprzez zaniżanie ilości osób przeciwnych budowie zbiornika. W kolejnych 7 jednobrzmiących odwołaniach, właściciele działek w B., G. i W. również nie wyrażają zgody na realizację zbiornika, dodatkowo podnosząc sprawę niedostatecznego rozpoznania jego ujemnego oddziaływania na środowisko, w tym na duży kompleks łąk znajdujących się w bezpośrednim jego sąsiedztwie. W następnych 17 jednobrzmiących odwołaniach, właściciele działek w R. również nie wyrażają zgody na budowę zbiornika, uważają że może on przynieść więcej szkód niż korzyści i dodatkowo zwracają uwagę, że wymaga on wycięcia 2320 ha lasów państwowych, w tym 264 dębów. W kolejnych 10 jednobrzmiących odwołaniach, właściciele działek w K. również nie wyrażają zgody na realizację zbiornika. Stwierdzają dodatkowo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Wójta Gminy B. nie może być podstawą do zadecydowania o przyszłości innych gmin. W kolejnych 4 jednobrzmiących odwołaniach, właściciele działek w K. nie wyrażają zgody na budowę zbiornika dodając, że nie mieli możliwości zapoznać się z treścią protokołów z rozpraw wodnoprawnych. Podobne stanowisko zajmuje w tej sprawie, w swym odwołaniu Pan A. N. Pan J. S. w złożonym odwołaniu porusza sprawę oddziaływania zbiornika na grunty sąsiednie, niekorzystne oddziaływanie z uwagi na tworzenie się zastoisk, które będą miejscem lęgowym komarów. Brak jest również zobowiązania inwestora do budowy oczyszczalni ścieków dla okolicznych mieszkańców, a przy braku takowego zbiornik będzie osadnikiem ścieków. Zdaniem Pana S. decyzję o budowie zbiornika podjęto przedwcześnie, gdyż brak jest informacji jaką powierzchnię zaleje zbiornik oraz o ile podniesie się poziom wód gruntowych. Pani B. S. w swym odwołaniu kwestionuje cenę jaka proponowana jest za grunty stanowiące warsztat pracy. Pani J. K. zgłasza sprzeciw z powodu nie poinformowania jej o terminach i miejscu prowadzonych rozpraw wodnoprawnych, co stanowi naruszenie kpa i Prawa wodnego. Pan K. A. wnosi o wstrzymanie budowy zbiornika, gdyż posiadana przez niego nieruchomość jest jedynym źródłem utrzymania rodziny. Panowie S. H. i J. T. zarzucają wydanej decyzji naruszenie przepisów kpa, m.in. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie doręczenie stronom pism, nie umożliwienie przeglądania akt sprawy oraz nie sporządzanie protokołów z każdej czynności, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucają jej również naruszenie przepisów Konstytucji RP, ustawy o finansach publicznych oraz brak podstawy prawnej do jej wydania. Panowie S. H. i J. T. są właścicielami młyna wraz z jazem usytuowanym 7,0 km powyżej obiektów piętrzących zbiornika W. Zdaniem zainteresowanych, planowane piętrzenie tego zbiornika powodować będzie podmakanie budynku młyna uniemożliwiając jego eksploatację, a ponadto przekreśla wybudowanie przy jazie elektrowni wodnej, co planowali właściciele młyna. Z uwagi na powyższe, panowie S. H. i J. T., którzy od 1927 r. posiadają prawo do piętrzenia wód rz. P. dla potrzeb młyna w G., żądają rekompensaty za utratę możliwości jego funkcjonowania. Dodatkowo panowie S. H. i J. T. poruszają sprawę konieczności wycinki unikalnej dębowej alei, zanieczyszczania wód zbiornika azotanami i fosforanami z produkcji rolniczej, a także zajęcia terenów pod budowę zbiornika. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ naczelny wskazał, że: Przedmiotowa decyzja na wykonanie urządzeń wodnych zbiornika W. została wydana stosownie do przepisów Prawa wodnego, w związku z czym nie znajduje uzasadnienia zarzut o wydaniu jej bez podstawy prawnej. Wydawane na podstawie Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawne są uprawnieniami, które oceniają możliwość realizacji inwestycji pod kątem kształtowania i ochrony zasobów wodnych, możliwości korzystania z wód, jak również i minimalizowania skutków powodzi oraz suszy. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego umożliwia inwestorowi podejmowanie działań związanych z pozyskaniem terenów niezbędnych do realizacji inwestycji, jak również opracowywaniem dokumentacji technicznej precyzującej zakres budowy i robót niezbędnych do likwidacji negatywnego oddziaływania na grunty przyległe oraz na środowisko. Stosownie do przepisu art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie rodzi praw do nieruchomości. Wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na -eele budowlane obowiązuje dopiero przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Złożone odwołania, w przeważającej mierze, sprzeciwiają się wykupowi gruntów co nie stanowi przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego. Będzie to przedmiotem pertraktacji i umów cywilnoprawnych, które nie mogłyby być zawierane przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Wysokość ceny proponowanej za wykup gruntów nie jest przedmiotem decyzji administracyjnej, i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji bądź odmowy jej wydania. Nie zasadny jest —zdaniem organu- zarzut, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Wójta Gminy B. nie może być podstawą do zadecydowania o przyszłości innych gmin, gdyż decyzja ta została wydana w porozumieniu z wójtami pozostałych gmin oraz Burmistrzem Miasta i Gminy G., w związku z czym mogła stanowić podstawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Niezrozumiały - zdaniem organu naczelnego- jest zarzut o nie zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz braku możliwości zapoznania się z treścią protokołów z rozpraw wodnoprawnych. Z uwagi na bardzo znaczną ilość osób zainteresowanych postępowaniem (ponad 600 uczestników) informacje o rozprawach wodnoprawnych wywieszone były na tablicach ogłoszeń we wszystkich urzędach gminy i w Delegaturze [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., jak również zamieszczone były na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz w czasopismach "Z." i "G.". Każdy uczestnik rozprawy miał możliwość zapoznania się z treścią protokołu w miejscu rozprawy, a ponadto zarówno protokoły jak i pozostałe dokumenty były do wglądu stron w Delegaturze [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., o czym informowani byli zainteresowani w ogłoszeniach o prowadzonym postępowaniu. W złożonych odwołaniach nie udokumentowano, aby organ odmówił udostępnienia jakichkolwiek dokumentów. Odnośnie niekorzystnego oddziaływania zbiornika w zakresie tworzenia się zastoisk, które będą miejscem lęgowym komarów wyjaśnić należy, że w celu złagodzenia tych niekorzystnych zjawisk, rozwiązania projektowe przewidują budowę przegrody podwodnej, które zadaniem jest ograniczenie zastoisk. Bezpodstawny jest zarzut o braku zobowiązania inwestora zbiornika, do budowy oczyszczalni ścieków dla okolicznych mieszkańców, gdyż unieszkodliwianie ścieków jest zadaniem własnym gmin. W ramach dokumentacji zbiornika opracowano "Program ochrony jakości wód zlewni rz. P.", który pozwoli na racjonalizowanie prac w tym zakresie. Nieuzasadniony jest również zarzut o braku informacji jaką powierzchnię zaleje zbiornik i o ile podniesie się poziom wód gruntowych, gdyż zagadnienia te zostały omówione zarówno w Operacie wodnoprawnym jak i w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z punktu widzenia Prawa wodnego rozpatrzenia wymaga odwołanie Panów S. H. i J. T. W przypadku, gdyby piętrzenie zbiornika W. powodowało podmakanie budynku uniemożliwiające jego eksploatację możliwe jest wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdyby to nie było możliwe - wykupienie nieruchomości przez inwestora. Odnośnie pozwolenia wodnoprawnego dla młyna wodnego w G. należy stwierdzić, że wydane było ono na czas nieoznaczony na podstawie ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r, ale wygasło z dniem 31 grudnia 2000r. stosownie do przepisu art. 132a ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. W obecnym stanie prawnym, panowie S. H. i J. T. nie posiadają prawa do piętrzenia rz. P. i korzystania z wód P. dla potrzeb młyna wodnego w G., w związku z czym budowa zbiornika W. nie uszczupla ich praw. W wyniku przeanalizowania praw i obowiązków zawartych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń zawartych w złożonych odwołaniach i nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do przepisu art. 126 Prawa wodnego, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się w przypadku naruszenia ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków. Decyzja Wojewody [...] - zdaniem organu naczelnego - nie naruszała ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż budowa zbiornika W. ujmowana była w tych planach już od wielu lat. W zakończeniu uzasadnienia wskazano ponadto, że budowa zbiornika wpływa ujemnie na istniejące środowisko i spowoduje likwidację zabytkowej alei dębowej oraz szpaleru klonów polnych, jednakże w wyniku realizacji zbiornika powstaną nowe wartości w zakresie zasobów wodnych, a także nowe wartości przyrodnicze, które choć w części zrekompensują straty w istniejącym środowisku. Na powyższą decyzję Ministra Środowiska wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi: M. i B. S., K. U., K. i I. R., C. G., J. K., M. S., W. S., T. G., A. i T. Z., B. i A. S., M. i W. K., A. S., J. K.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W skargach podniesiono, że decyzje te naruszają ich prawo własności działek, na których ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Skarżący wskazali również, że zainteresowane osoby nie były powiadomione o planach budowy zbiornika. Wskazali także, że budowa zbiornika będzie miała niekorzystny wpływ na środowisko naturalne. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w nich wskazano. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania dotyczącego udzielenia Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w P. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie obiektów piętrzących zbiornika "W." było ponad 1500 osób. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. została przesłana (jak to ujęto) "właścicielom nieruchomości wykupywanych pod zbiornik /wg. osobnego wykazu/". Nie ulega wątpliwości, że wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planowaną inwestycją są stronami postępowania i mają prawo do wzięcia udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Znajdujący się w aktach sprawy wykaz właścicieli nieruchomości zawiera ponad 1500 nazwisk. Wszystkie te osoby miały prawo wzięcia udziału w postępowaniu zarówno przed organem I instancji jak też przed organem odwoławczym. Tymczasem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2003r. została przesłana jedynie do 81 osób, które złożyły odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz do organów administracji i podmiotów niebędących osobami fizycznymi. Z powyższego zestawienia wynika jednoznacznie, że Minister Środowiska w prowadzonym przez siebie postępowaniu odwoławczym pominął większość osób będących stronami w sprawie. Stosownie zaś do art. 10 § 1 kpa obowiązek zapewnienia stronom możliwości wzięcia udziału w postępowaniu spoczywa na organach administracji - w tym również na organach odwoławczych. Przeprowadzenie postępowania w sprawie bez niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu daje bezwarunkową podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (vide: B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. BECK W-wa 1996, s. 636). Przedstawione wyżej naruszenie procedury administracyjnej stanowi taką wadę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, która powoduje konieczność uchylenia tej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, że strona bez własnej winy nię brała udziału w postępowaniu, jest przesłanką wznowienia postępowania, wobec powyższego Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji. W zakończeniu dodatkowo jedynie należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ naczelny powołał się na Raport o oddziaływaniu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko, którego to raportu jednak nie przekazano Sądowi wraz z aktami sprawy, co uniemożliwiło zweryfikowanie przez Sąd twierdzeń zaprezentowanych w uzasadnieniu decyzji. Ponadto w przekazanych Sądowi przez organ naczelny aktach administracyjnych znajduje się jedynie siedem odwołań od decyzji Wojewody [...] gdy tymczasem jak wynika z zaskarżonej decyzji odwołań złożono osiemdziesiąt jeden, co z kolei uniemożliwiło zbadanie, czy Minister Środowiska odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniach. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.