IV SA 2919/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, As. WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Eliza Kapłańska, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r., na wniosek "P." Sp. z o.o. w K., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu, projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę Centrum [...] o powierzchni zabudowy: 21928,45m², powierzchni użytkowej: 21566, 72m², kubaturze: 170219,76m³ wraz z boiskami sportowymi o pow. 8390,00m², drogami, placami i parkingami o pow. 36035m², terenami zielonymi, w K. przy ul. [...], z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i siecią kanalizacji deszczowej. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, planowana inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589 z późn. zm.), zaliczana jest do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska. W związku z powyższym przy rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę miały również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 109, poz. 1157), dalej zwanej ustawą o dostępie do informacji. Pismem z dnia 20.11.2001 r. (data wpływu: 19.12.2001 r.), skierowanym do Wojewody [...] L. M. zamieszkała w B. ul. [...], złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2001 r., z powodu uchybień proceduralnych przy jej podejmowaniu. Jak wynika z dalszej części pisma, L. M. w czerwcu 2001 r. skierowała do Urzędu Miejskiego w K. wniosek w sprawie przedmiotowej inwestycji, w oparciu o przepis art. 12 wcześniej powołanej ustawy o dostępie do informacji. Jej zdaniem, wniosek ten nie został przez Prezydenta Miasta K. rozpatrzony, bowiem nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].09.2001 r., organ też nie odniósł się do dwu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego załączonych do tego wniosku. Zgodnie z art. 13 ust.1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji, przed wydaniem decyzji organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć uwagi i wnioski, zgłoszone w trybie art. 12 tej ustawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa praz art. 36 ustawy o dostępie do informacji, L. M. wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2001 r. Pismem z dnia 24.12.2001 r. organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, wezwał L. M. do określenia, z jakich przepisów prawa wywodzi swój interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż z wnioskiem takim może wystąpić osoba będąca stroną w postępowaniu. W piśmie z dnia 14.01.2002 r., stanowiącym odpowiedź na w/w pismo, L. M. wyraziła pogląd, iż przymiot strony w tym postępowaniu z uwagi na jego specyfikę, oceniany być musi nie tylko na gruncie przepisów prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, lecz także na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko. "Ponieważ uprawnienie do składania wniosków, uwag oraz protestów do projektu budowlanego, dla którego zatwierdzenia i wydania pozwolenia budowlanego nałożony został ustawowy obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w procesie administracyjnym, poprzedzającego jego przyjęcie – nadane zostało każdemu obywatelowi, bez wyjątku, (bez względu na to, czy naruszony został jakikolwiek jego interes, czy też nie) każdy z obywateli, który z tego uprawnienia skorzysta, staje się stroną postępowania administracyjnego". Pismem z dnia 22.01.2002 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek L. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2001 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. ([...]) odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...]września 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ potwierdza, iż w dniu 27.06.2001 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął wniosek L. M.zawierający uwagi dot. projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu dla budowy "Centrum Handlowego Z."; i wniosek o wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu 03.07.2001 r. w Urzędzie Miejskim w K. przeprowadzona została otwarta dla społeczeństwa rozprawa administracyjna, w której również wzięła udział L. M.. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2001 r. zawierała szczegółowe uzasadnienie, w którym miedzy innymi poinformowano, "że organ administracji architektoniczno-budowlanej wziął pod uwagę zastrzeżenia i wyjaśnienia wniesione przez osoby biorące udział w rozprawie administracyjnej i uznał, że zarzuty dot. m.in. niezgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nie znajdują umocowania w przepisach prawnych stanowiących podstawę do wydania pozwolenia na budowę". Zdaniem organu, tak sprecyzowane uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 25 ust. 8 ustawy o dostępie do informacji, ustosunkowując się również do problematyki poruszonej przez L. M.. Ustawa nie nakłada obowiązku polemicznego precyzowania uzasadnienia, a jedynie do zamieszczenia informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków. Wniosek L. M. w ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie miało miejsca rażące naruszenie przepisów ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca twierdzi, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2001 r. odniesiono się tylko i wyłącznie do zastrzeżeń i wniosków zgłoszonych przez partię "Z.." ignorując wszystkie zgłoszone wnioski lub zastrzeżenia, które wpłynęły do Urzędu. Tymczasem skarżąca uważa, że ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję, obowiązek merytorycznego ustosunkowania się do każdego wniosku i każdej uwagi – zgłoszonych w oparciu o ustawę o dostępie do informacji – pod rygorem nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]września 2001 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy uznał rozstrzygniecie Wojewody [...] za błędne, gdyż w pierwszej kolejności należało ustalić, czy L. M., zgodnie z art. 28 kpa, jest stroną w tym postępowaniu. Sama skarżąca nie wykazała swojego prawa do bycia stroną w postępowaniu dot. realizacji przedmiotowej inwestycji – brak bowiem przepisu prawa materialnego, uzasadniającego interes prawny L. M. w tej sprawie. Organ pierwszej instancji w takiej sytuacji, powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła L. M. wnosząc o merytoryczne rozpoznanie wniosku, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2001 r. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuca, że organ nie rozpatrzył sprawy merytorycznie lecz badał istnienie interesu prawnego osoby skarżącej, tymczasem to nie jest zasadniczym problemem w sprawie. Jeżeli organ otrzymuje informacje w sprawie, które mogą powodować nieważność decyzji, z mocy prawa, powinien zbadać sprawę merytorycznie z urzędu. Organy nadzoru budowlanego na szczeblu powiatu, województwa i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie dokonały kontroli zgodności zagospodarowania terenu inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bo gdyby taką czynność dokonały to musiałyby stwierdzić niezgodność i podjąć czynności prawne w celu jej usunięcia. Organy nadzoru budowlanego nie kontrolowały merytorycznie w tej sprawie, działań organu administracji architektoniczno-budowlanej w K.. Zdaniem skarżącej, umorzenie postępowania w tej sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie znajduje uzasadnienia, "gdyż działanie takie narusza przepisy Prawa budowlanego i prowadzi do zaniechania wykonania przez organ jego ustawowych obowiązków". Skarżąca podtrzymuje wszystkie zarzuty, zawarte w jej wcześniejszych pismach, skierowanych do organów administracji publicznej różnych stopni. W piśmie procesowym z dnia 16.09.2002 r. L. M. wywodzi, podobnie jak wcześniej, że jest stroną postępowania administracyjnego, organ nie rozpatrzył zgłoszonych przez skarżącą uwag i zastrzeżeń, czym zostały naruszone przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 25 pkt 7 i 8, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 36 ustawy o dostępie do informacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Pełnomocnik P.. w piśmie procesowym z dnia 29.01.2004 r., wskazując na brak zasadności zarzutów podnoszonych w skardze, wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn zm.). Skarga jest nieuzasadniona. Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2001 r., czy też nie , tak jak to przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy wyjaśnić tę kwestię na etapie postępowania zwykłego a więc postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W rozumieniu art. 28 kpa pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego, co nie stoi na przeszkodzie, ze dana osoba jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Osobie mającej interes faktyczny nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z przepisów Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma inwestor, którego wniosek o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie w tej sprawie (art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – tekst z 2002 r.). Inne podmioty, chcąc brać udział w sprawie na prawach strony mogą korzystać z możliwości, jakie daje art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego – "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich". Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, na gruncie przepisów Prawa budowlanego, najczęściej obejmuje podmioty, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany. Żadne z powyżej omówionych kryteriów nie wskazuje, aby skarżąca w omawianej sprawie, miała swój indywidualny, bezpośredni interes prawny a co za tym idzie – przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Te same kryteria przy kwalifikacji strony mają miejsce przy wszczynaniu postępowania na podstawie art. 61, jak i na podstawie art. 157 § 2 kpa. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, ze fakt złożenia uwag i wniosków w oparciu o art. 12 ustawy o dostępie do informacji, powoduje automatycznie, że każdy kto skorzysta z tego prawa, staje się stroną postępowania administracyjnego (w tym przypadku w sprawie wydania pozwolenia na budowę ) w rozumieniu art. 28 kpa. Gdyby tak miało być, to ustawodawca musiał by wprost to powiedzieć i wyłączyć stosowanie art. 28 kpa tak, jak to uczynił w art. 14 ust. 1 w/w ustawy w stosunku do organizacji społecznych. Za powyższym przemawia również brzmienie przepisu art. 17 ustawy o dostępie do informacji, który to przepis w stosunku do uwag i wniosków zgłoszonych w trybie art. 12, wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących skarg i wniosków. Tym samym prawo składania uwag i wniosków na podstawie art. 12 ustawy o dostępie do informacji jest instytucją szczególną, opartą wyłącznie na przepisach tej ustawy, nie znajdującą odniesień w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 14.01.2002 r. skarżąca odwołuje się do brzmienia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, błędnie go interpretując. Należy bowiem sięgnąć do art. 1 w/w ustawy, z którego wynika, że ustawa reguluje trzy różne procedury opisane w rozdziałach: 2, 3, 4 i 5 i tylko postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (opisane w rozdziale 5) stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji. Jak z powyższego wynika, nie ma więc żadnych argumentów natury prawnej, przemawiających za tym, aby skarżącej służył przymiot strony w postępowaniu zwykłym, czy też w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym. W tym stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem. Bowiem w pierwszej kolejności, organ powinien ocenić, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w sprawie. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 157 § 2 kpa może mieć miejsce tylko na żądanie strony, niezależnie od przyczyn, które są podnoszone we wniosku. Inną sprawą jest wszczęcie postępowania z urzędu, do czego skarżąca nawiązuje w skardze. Wszczęcie postępowania z urzędu, zależy od uznania organu, w tym zakresie skarżącej, ani żadnemu innemu podmiotowi, nie przysługują żadne środki prawnie skuteczne, które by mogły zmusić organ do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Także rozważania na ten temat zawarte w skardze, należy uznać za bezprzedmiotowe podobnie, jak i rozważania na temat braku kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego. Całkowicie nieuzasadnione są wiec zarzuty, że organ nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, nie mógł tego uczynić, gdyż aby rozpatrzyć sprawę "co do istoty", wcześniej należy wszcząć postępowanie a to jest możliwe tylko wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony. Organ pierwszej instancji, pomimo istniejących wątpliwości, wszczął postępowanie i rozpatrzył sprawę merytorycznie, i to przesądziło o wadliwości decyzji tego organu. W świetle powyższych rozważań, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.