IV SA 2924/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędziowie (WSA, Ewa Machlejd, Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji reformatoryjnej przytoczono przebieg postępowania, a mianowicie, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 roku, znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r., którą na podstawie art. 55 ust. l pkt 3 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. udzielono P.B. pozwolenia na użytkowanie biura i magazynu sprzętu firmy R. Rozstrzygnięcie powyższe przybrało taki kształt, gdyż sprawa ta była wcześniej przedmiotem postępowania nadzorczego, w efekcie którego decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Decyzja ta została z kolei utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 723/99 uchylił tę ostatnią decyzję, skutkiem czego zaistniała konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ II instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponowił więc postępowanie nadzorcze i dokonując ponownej analizy materiałów sprawy oraz treści wyroku przyjął, że z jego uzasadnienia wynika wniosek nakazujący organowi podjęcie rozstrzygnięcia uchylającego swoją pierwszoinstancyjną decyzję nadzorczą i stwierdzenie nieważności decyzji, będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Z tych względów podjęto rozstrzygnięcie opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie takie było zdaniem organu konieczne gdyż organ był związany w tym zakresie wyrokiem NSA. Przeprowadzone zaś po wyroku postępowanie wyjaśniające "wykazało możliwość zasadności zarzutów skarżących w aspekcie sygnalizowanego przez NSA naruszenia przepisu art. 5 ust. l pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego". Analiza sprawy będącej przedmiotem ocen organu w postępowaniu nadzorczym wskazuje bowiem na "znaczne prawdopodobieństwo powstania niedopuszczalnej uciążliwości dla właścicieli sąsiadujących obiektów (skarżących)". Do konkluzji takiej organ doszedł po analizie przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentu wyroku w którym Sąd stwierdził"...że sprawa nie została rozpatrzona i rozstrzygnięta w jej całościowym aspekcie, z oczywistym naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 7, 77 § l, 80,107 § 3 Kpa, jak również art. 5 ust. l pkt 9 i ust 2 Prawa budowlanego". M.B. reprezentujący interesy P.B. złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przede wszystkim Sąd, w składzie obecnie orzekającym, stwierdza, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 723/99 wiąże organy i składy sądu administracyjnego orzekające w tej sprawie w dwóch kwestiach, a mianowicie, po pierwsze w zakresie opisanym we wstępie uzasadnienia tego wyroku tj. że decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § l pkt 5 k.p.a. Po drugie zaś, że sprawa nie została wyjaśniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stanowczego jej rozstrzygnięcia. Z końcowej bowiem części uzasadnienia, w szczególności odnoszącej się do dostrzeżonych przez Sąd orzekający w sprawie IV SA 723/99 wad postępowania administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyciągnął mylne wnioski co do zakresu, a właściwie adresata tego związania. Wszelkie analizy prowadzone w niniejszej sprawie, zarówno przez organy administracyjne działające w trybie nadzoru jak i przez kontrolujący te postępowania sąd administracyjny, dotyczyć mogą jedynie ewentualnych wad tkwiących w decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego w odniesieniu do przesłanek opisanych w art. 156 k.p.a. Nie mogą być natomiast przedmiotem analiz w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym, ewentualne wady postępowania zwykłego, dla usunięcia których przewidziano w kodeksie postępowania administracyjnego tryb wznowienia postępowania. Mając powyższe na względzie, ocenić należy, że wskazania Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt IV SA 723/99 na wady postępowania określone w przepisach art. 7, 77 § l, 80, 107 § 3 k.p.a. dotyczyły wad postępowania nadzorczego prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , i to była przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie wad postępowania zwykłego zakończonego decyzją będącą przedmiotem ocen organów nadzoru. Jak wskazano bowiem wyżej, Sąd orzekający w sprawie sygn. akt IV SA 723/99 nie oceniał wad postępowania zwykłego, lecz ewentualne wady decyzji, czemu dał wyraz, przez uznanie, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ organ nadzoru nie wykonał pełnej analizy decyzji kończącej postępowanie zwykłe, pod kątem ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zgłaszanych wobec tej decyzji przez "osoby trzecie" (zważywszy, że były one inicjatorami postępowania nadzorczego i pism w tej sprawie) i ewentualnego wykazania bezzasadności tych zarzutów, oznaczało to, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt IV SA 723/99, że sprawa nadzorcza nie została wyjaśniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stanowczego jej rozstrzygnięcia. Nie istniała zatem potrzeba wywodzenia domniemań i przypuszczeń co do spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tym bardziej, że rażące naruszenie prawa przez decyzję administracyjną musi być oczywiste. Sąd orzekający w sprawie niniejszej zgadza się też z poglądem, że rozpatrując zarzuty podnoszone przez strony w postępowaniu nadzorczym (w tym przypadku występujące również jako "osoby trzecie" w postępowaniu zwykłym), organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, które albo potwierdzi te zarzuty, albo też pozwoli na ich ocenę jako bezzasadnych. Takich zaś ustaleń odnoszących się do ewentualnych wad decyzji organ nadzoru nie dokonał. Ponowione postępowanie organ administracyjny przeprowadzi po ustaleniu i powiadomieniu osób, które mogą w sprawie mieć interes prawny. Niezależnie zaś od powyższego, organ, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, powinien - zgodnie z zasadą oficjalności - poczynić własne ustalenia eliminujące możliwość istnienia innych wad badanej decyzji. Wówczas dopiero można przyjąć, że nie tylko zarzuty zgłoszone przez strony nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, ale i że decyzja nie zawiera innych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Przejście natomiast przez organ nadzorczy obok ewentualnych innych wad decyzji naruszałoby zasadę praworządności i zasadę zaufania do organów Państwa. Wadliwe zastosowanie przepisu art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił decyzję organu II instancji.