IV SA 2968/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Asesor WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi H.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...] oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 1999 r. mające na celu wyegzekwowanie obowiązku polegającego na rozbiórce elementów budowlanych i instalacji tworzących funkcję mieszkalną części poddasza w budynku przy ulicy [...] w [...]. Ustalono, że egzekwowany obowiązek administracyjny dotyczy rozbiórki elementów budowlanych i instalacji lokalu, który jest zamieszkały na podstawie umowy najmu przez M[...] W. Umowa najmu została wypowiedziana w dniu 19 listopada 1999 r. Po bezskutecznym upływie terminu wypowiedzenia jeden ze zobowiązanych – P. B. wniósł do Sądu Rejonowego w [...] pozew o eksmisję przeciwko M. W. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2000 r. sąd I instancji powództwo oddalił. Na skutek apelacji, Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymał w mocy wyrok sądu I instancji. Opierając się na wskazówkach zawartych w wyroku Sądu Okręgowego, zobowiązany wniósł w dniu 28 czerwca 2001 r. do Sądu Rejonowego w [...] nowy pozew o rozwiązanie umowy najmu i nakazanie przez Sąd opróżnienia przedmiotowego lokalu. Działania prawne wyżej opisane jeden ze zobowiązanych podjął na skutek czynności organu egzekucyjnego I tak postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 4000 złotych. Postanowienie w tym przedmiocie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Grzywna w celu przymuszenia została w całości ściągnięta, a jednak następnie została zwrócona. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraził pogląd, że nałożony obowiązek nie może być wykonany, ponieważ w lokalu, w którym maja być wykonane czynności egzekucyjne znajduje się najemca, który uniemożliwia wykonanie obowiązku. Sąd podkreślił, że zobowiązani podjęli niezbędne kroki w celu wykonania obowiązku albowiem wypowiedzieli umowę najmu i wytoczyli powództwo o eksmisję. W ocenie sądu zaistniała sytuacja spowodowała czasową niewykonalność obowiązku, zobowiązani bowiem z przyczyn od nich niezależnych nie mogą wykonać obowiązku. W związku z odrzuceniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2002 r. uchylił postanowienia organów obu instancji co do odrzucenia zarzutów. Sąd ponownie stwierdził, że zobowiązani nie mogą wykonać obowiązku rozbiórki z przyczyn od nich niezależnych bowiem wykonanie obowiązku rozbiórki nie może prowadzić do podejmowania czynności naruszających prawo np. przez samowolne naruszenie posiadania lokalu przez najemczynię. Sąd wskazał, że zobowiązany bez opieszałości podejmuje czynności zmierzające do wykonania obowiązku. Organ I instancji oddalił skargę na przewlekłość postępowania w trybie art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem organów obu instancji działaniom organu egzekucyjnego nie można postawić zarzutu przewlekłości postępowania. W świetle stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyżej powołanego) warunkiem koniecznym do przystąpienia do wykonania obowiązku przez zobowiązanych jest uzyskanie upoważnienia do wejścia do spornego lokalu na drodze cywilnoprawnej. Organ egzekucyjny w tych warunkach nie ma podstaw do stosowania wobec zobowiązanych środków egzekucyjnych, bowiem nie jest tak by zobowiązany nie wykonywał obowiązku i przejawiał brak woli do jego wykonania. Do czasu rozpatrzenia przez sąd powszechny pozwu o rozwiązanie umowy najmu i nakazanie przez sąd opróżnienia spornego lokalu organ egzekucyjny nie może podejmować wobec zobowiązanych żadnych działań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano także, że skarżąca nie jest stroną postępowania egzekucyjnego i dlatego organ egzekucyjny nie może udzielać skarżącej informacji dotyczących postępowania egzekucyjnego. W skardze z dnia 7 sierpnia 2003 r. H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1. rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że organ nie może przeprowadzić skutecznych czynności egzekucyjnych bez uzyskania w drodze cywilnoprawnej prawa wejścia do spornego lokalu; 2. rażące naruszenie art. 18 ustawy w/w z zw. z art. 8 i 12 KPA oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nie-zobowiązanie organu prowadzącego egzekucję do zastępczego wykonania czynności nakazanych decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia 24 września 1998 r. i tym samym dalszego przewlekania toczącego się postępowania. Skarżąca podniosła, że jest najemcą lokalu mieszkalnego nr 7 przy ul. [...] w P. – jest podmiotem, którego interes prawny i faktyczny w postaci prawa do prywatności został naruszony w wyniku nie przeprowadzenia przedmiotowej egzekucji. Przedmiotowy w postępowaniu egzekucyjnym lokal jest użytkowany nad jej mieszkaniem, a strop poddaszowy stał się uciążliwy akustycznie. Zdaniem skarżącej organy błędnie stwierdziły, że do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji o rozbiórce konieczne jest uzyskanie przez właścicieli budynku prawa wstępu do lokalu w drodze cywilnoprawnej. Organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze bowiem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwo prawnicze stoi na stanowisku, że istnieje obowiązek stosowania środków egzekucyjnych przez organ prowadzący egzekucję administracyjną gdy zobowiązany dobrowolnie nie wykonuje obowiązku, który został na niego nałożony w drodze decyzji administracyjnej. Przymus egzekucyjny może być stasowany zarówno wobec zobowiązanego jak i innych osób. Zatem jeżeli najemczyni uniemożliwia zobowiązanemu egzekucję organ egzekucyjny nie powinien czekać na rozstrzygniecie sądu cywilnego lecz podjąć środki egzekucyjne włącznie z przymusem bezpośrednim. Zdaniem skarżącej organy orzekające w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego naruszyły ogólne zasady postępowania administracyjnego wnikliwego i szybkiego działania (art. 12 KPA), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA). Prawo do szybkiego załatwienia sprawy wynika również z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżąca powołała się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka gdzie zawarto pogląd, że art. 6 ust. 1 Konwencji w/w wymaga aby wszystkie stadia postępowania zakończono w rozsądnym terminie, a wykonanie wyroku musi być uważane za integralną część postępowania. Egzekucja nie może być opóźniona bez właściwego usprawiedliwienia. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zarówno postanowienie organu I jak i II instancji nie zawiera wymaganego w świetle art. 107 § 3 KPA uzasadnienia prawnego. Nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w uprzednio rozstrzyganych sprawach, iż eksmisja lokatora zajmującego lokal przeznaczony do rozbiórki jest konieczna nie zwalnia to organu od obowiązku stosowania przepisów prawa. Organy nie przytaczając podstawy prawnej decyzji w sposób rażący naruszyły przepisy procedury administracyjnej. Ponadto organ II instancji zdaniem skarżącej nie odniósł się do zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W piśmie z dnia 9 stycznia 2004 r. skarżąca na poparcie tezy, że wykładnia co do cywilnoprawnego upoważnienia na wejście do przedmiotowego lokalu została zakwestionowana przez organy administracji jedynie na potrzeby niniejszego postępowania – powołała się na interpretację przepisów prawa budowlanego dokonaną przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którą stosunki cywilnoprawne między właścicielem, a osobami faktycznie zamieszkującymi dany budynek, np. najemcami pozostają bez wpływu na realizację przez zobowiązanego obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Skargę H. K. poparł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Na wstępie należy wskazać, że skarżąca ma legitymację do wystąpienia ze skargą na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w trybie art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jest podmiotem, który ma interes faktyczny bowiem funkcjonowanie objętego nakazem rozbiórki lokalu stwarza uciążliwość korzystania z jej lokalu (okoliczność niekwestionowana). W niniejszej sprawie rzeczą organów obu instancji była ocena, czy prowadzone przedmiotowe w sprawie postępowanie egzekucyjne dotknięte jest przewlekłością. W skardze na przewlekłość postępowania można podnieść tylko te okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia. Należy zauważyć, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku (art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zatem w niniejszej sprawie argumenty skarżącej o tym, że organy egzekucyjny nie stosuje środków egzekucyjnych przewidzianych prawem z przymusem bezpośrednim są bezprzedmiotowe. Mogą być zgodnie dyspozycją art. 6 § 1a w/w ustawy podnoszone w postępowaniu ze skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie, która dotyczy badania przewlekłości postępowania, główne zagadnienie dotyczy oceny czy długość postępowania egzekucyjnego w tej konkretnej sprawie można uznać za uzasadnioną, zatem nie przewlekłą w rozumieniu zawinionego działania organu. Zdaniem sądu decydują o tym przede wszystkim następujące okoliczności i kryteria: - stopień skomplikowania sprawy, - zachowanie organów właściwych do rozpatrzenia sprawy, -zachowania zobowiązanego. Zdaniem sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły w kontrolowanych w niniejszym postępowaniu postanowieniach, zarówno zobowiązany jak też organ egzekucyjny działały w toku dotychczasowego postępowania bez zbędnej zwłoki. Tytuł wykonawczy pochodzi z dnia 12 października 1999 r., 19 listopada 1999 r. najemczyni przedmiotowego lokalu wypowiedziano umową najmu. Wobec tego, że nie opróżniła go dobrowolnie, zobowiązany wystąpił na drogę sądową cywilnoprawną dla opróżnienia lokalu co z kolei umożliwi mu rozbiórkę jego konstrukcji mieszkalnej po myśli tytułu wykonawczego. Te działania zobowiązanego poprzedzało nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia, odrzucenie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucyjnego. Dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swoich wyroków wypowiedział się, że zobowiązania nie mogą wykonać obowiązku nałożonego przedmiotowym tytułem wykonawczym z przyczyn od nich niezależnych. Zdaniem sądu prawidłowo oddalono skargę na przewlekłość postępowania. Stopień skomplikowania sprawy, tj. powiązanie jej z postępowaniem cywilnym, zachowanie organu egzekucyjnego, zachowanie zobowiązanych każą przyjąć, że długość postępowania w tej konkretnej sprawie można uznać za uzasadnioną. Wbrew twierdzeniom skarżącej przepis art. 18 w/w ustawy nie przewiduje prostego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do powoływanej zasady szybkości postępowania (art. 12 KPA) należy w kontekście niniejszej sprawy wskazać, że zasada ta nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa, nie może prowadzić do podejmowania czynności w innej szybkości, a z pominięciem własnych form postępowania. Zasada ogólna szybkości postępowania jest realizowana m.in. przepisami dotyczącymi bezczynności organu (o czym wyżej). Zdaniem sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia dyspozycji art. 107 KPA w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Organ wskazał brew twierdzeniom skarżącej podstawę prawną decyzji – art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bezzasadny jest też zarzut skarżącej, że organ nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniu. W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 107 KPA w takim stopniu aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd zawarty w powołanych przez skarżącą orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o tym, że egzekucja nie może być opóźniona bez właściwego usprawiedliwienia. Zdaniem sądu w świetle powyższej argumentacji w niniejszej sprawie czas trwania postępowania egzekucyjnego jest jednak usprawiedliwiony okolicznościami tej konkretnej sprawy. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1270).