IV SA 2976/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2004 r. sprawy ze skargi P. P., I. P., B. P., J. P., B. P. i A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości ziemskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. P. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2000r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1954 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych, nie będących w faktycznym władaniu właścicieli położonych w gromadzie O., gmina K. pow. [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa M. P. o łącznej powierzchni 7,00 ha - poz. [...] wykazu przejętych gospodarstw. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że orzeczeniem b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1954 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych, nie będących w faktycznym władaniu właścicieli położonych w gromadzie O., gmina K. pow. [...], przejęto z dniem [...] września 1949 r. na własność Skarbu Państwa m.in. wymienione pod poz. [...] załącznika do orzeczenia gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami o pow. 7,00 ha, którego właścicielem był "M. P.". Podstawą prawną tego orzeczenia był art. 1 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.). Organ wskazał, że do wniosku o stwierdzenie nieważności została dołączona kserokopia karty przesiedleńczej wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Pow. Oddz. w B. nr [...] w miejscowości C. w dniu [...] lipca 1947, w której stwierdzono, że M. P. wraz z rodziną przesiedla się na inne miejsce zamieszkania. Z karty tej wynika, że M. P. pozostawił 8,70 ha gruntów ogółem, w tym 4,00 ha użytków rolnych. Następnie organ I instancji uzasadniając decyzję wskazał, że ustalenia w toku postępowania pozwoliły bezspornie przyjąć, że od 1 sierpnia 1947r. do 31 marca 1951 r. M. P. pracował w PGR W., od dnia 1 kwietnia 1951r.,. do 31 marca 1984r. w PGR T.. Organ w dalszej części ustalił, że przedmiotowe gospodarstwo miało charakter nieruchomości ziemskiej, było położone w obrębie pasa granicznego w rozumieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927r, o granicach Państwa (tj. Dz. U. z 1937r., Nr 11, poz, 83 ze zm.) oraz, że w dniu [...] września 1949r, nie było ono w "faktycznym posiadaniu małżonków P., zatem przejęcie gospodarstwa było w świetle przepisów dopuszczalne. W związku z powyższym brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący P. P. - jeden ze spadkobierców po M. P. - zarzucił, że organ przyjął niewłaściwą interpretację pojęcia "nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli", nie można bowiem interpretować tego stanu bez zbadania woli właścicieli. Nie było zaś wolą M. P. opuszczanie gospodarstwa, został do tego zmuszony bezprawną i przymusową decyzją o przesiedleniu. Podniósł ponadto, że tryb doręczania przez b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. orzeczenia był niewłaściwy, bowiem byli właściciele gospodarstw uznani zostali za nieznanych i doręczenie im przedmiotowego orzeczenia polegało na wywieszeniu w siedzibie Prezydium ogłoszenia. Natomiast w rzeczywistości właściciele gospodarstw byli znani i orzeczenie powinno zostać im doręczone osobiście. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że Wojewoda trafnie przyjął, że gospodarstwo rolne należące do małżonków P. w dacie wydawania orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa tj, w dniu [...] września 1954r, miało charakter nieruchomości ziemskiej oraz nie pozostawało w faktycznym władaniu właścicieli, bowiem do podjęcia prawidłowej decyzji konieczne było ustalenie tych dwóch przesłanek. Tym samym organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1954 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych, nie będących w faktycznym władaniu właścicieli położonych w gromadzie O., gmina K. pow. [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa M. P. o łącznej powierzchni 7,00 ha - poz. [...] wykazu przejętych gospodarstw, W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący P. P. w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców właściciela podniósł kwestie władania przez małż. P. nieruchomością stanowiącą jego własność w dacie [...].09.1954r. Zdaniem skarżących decyzja zapadła z naruszeniem prawa albowiem sankcjonowała bezprawne pozbawienie władztwa nad nieruchomością, a brak władania powinien wynikać z woli właściciela lub innych okoliczności zgodnych z prawem. Nadto tryb doręczania stronom orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1954 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych był nieprawidłowy, bowiem organ ten uznał, że małż. P. są nieznani, W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, uznając trafność swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów podniesionych przez skarżącego. Stosownie do art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r, o przejęciu na własność Skarbu Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U, Nr 46, poz. 339 ze zm.) mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927r, o granicach Państwa (tj. Dz. U. R.P. z 1937r., Nr 11, poz, 83), oraz powiatach: biłgorajskim, krasnostawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Przewidując możliwość przejęcia przez Państwo nieruchomości ziemskich na obszarach wymienionych, dekret nie wiązał tego uprawnienia z przyczynami utraty władztwa nad nieruchomościami przez właściciela. Przesłanką przejęcia był fakt obiektywny w postaci braku władztwa właściciela, bez badania przyczyn, w jaki sposób właściciel został pozbawiony tego władztwa. Okoliczności te były prawnie obojętne w świetle cytowanego art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. Pierwszy zarzut, na którym opiera się skarga, dotyczący trybu pozbawienia władztwa nad nieruchomością, nie może się ostać z punktu widzenia badania przez właściwe organy administracji przedmiotowego orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1954 r, w związku z normą art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Co prawda sposób opuszczenia gospodarstwa przez jego właściciela nie ma znaczenia w świetle przesłanek do jego nacjonalizacji, nie mniej jednak z punktu widzenia norm morafno-etycznych pozbawienie własności przemocą rodzi jednoznacznie negatywne oceny (vide wyrok NSA z 23.11.1998r. sygn. akt IV SA 2144/96) i ta teza powinna, w ocenie Sądu, znaleźć się również w rozważaniach dotyczących orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej-w B. z dnia [...] września 1954 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych, nie będących w faktycznym władaniu właścicieli położonych w gromadzie O., gmina K. pow. [...]. Organy obydwu instancji, wojewoda rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, zaś minister odwołanie, w ogóle nie ustosunkowały się do zarzutu podnoszonego konsekwentnie przez skarżących odnośnie sposobu opuszczenia nieruchomości przez jej byłych właścicielLJWojewoda ograniczył swoja kognicję do zbadania prawidłowości orzeczenia wydanego przez b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r i orzekł de facto co do istoty, nie rozważając podstawy nieważności podnoszonej przez skarżących. Natomiast Minister ograniczył się do weryfikacji orzeczenia wojewody pod kątem jego zgodności z przepisami dekretu. W konsekwencji należy uznać, że powyższa okoliczność podniesiona w skardze nie może być potraktowana jako podstawa do uznania, że orzeczenie b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1954 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych, nie będących w faktycznym władaniu właścicieli położonych w gromadzie O., gmina K. pow. [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa M. P. o łącznej powierzchni 7,00 ha - poz. [...] wykazu przejętych gospodarstw, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co zobowiązywałoby wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej nieważność tego orzeczenia. Drugi zarzut podniesiony w skardze również nie może być uznany jako podstawa do stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przy wydawaniu orzeczenia. Przede wszystkim organ nie uznał, że właściciele są nieznani, jak to podnoszą skarżący. Gdyby bowiem przyjął, że właściciele są nieznani, wówczas dokonałby ogłoszenia orzeczenia w dzienniku wojewódzkim, stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16.09.1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz, 418). Tymczasem organ dokonał wywieszenia orzeczenia w siedzibie Prezydium Gminnej Rady Narodowej w K. oraz Powiatowej Rady Narodowej w B., co znajdowało oparcie w art. 24 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22,03.1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Należałoby bowiem uznać, że małżonkowie P. byli nieznani tylko z miejsca pobytu. Jednakże czy wyżej przewidziany tryb doręczania decyzji mógł być w istocie zastosowany w wypadku doręczania przedmiotowego orzeczenia małżonkom P., czy też należało ustalić ich adresy zamieszkania i doręczyć im orzeczenie w trybie art. 23 cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) nie ma rozstrzygającego znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Są to bowiem okoliczności istotne dla innego postępowania, które swoją podstawę znajduje w art. 145 kpa. Ponieważ jednak Sąd Administracyjny ma obowiązek ocenić legalność kwestionowanego orzeczenia nie tylko w granicach zarzutów podniesionych w skardze, należało zbadać akt o przejęciu nieruchomości ziemskiej z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami i czy wskutek jego wydania nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Badane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie zawiera danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości należących do osób wymienionych w wykazie do przedmiotowego orzeczenia w pozycjach od 1 do 77, ograniczając się jedynie do obszaru oraz do wzmianki czy gospodarstwo zostało przejęte z budynkami. Decyzja o przejęciu w swojej sentencji wymienia jedynie datę przejęcia, położenie gruntów w sposób ogólny oraz ich łączną powierzchnię. Nie wymienia natomiast nr ewidencyjnych działek oraz innych danych geodezyjnie ich indywidualizujących. Co prawda przepisy dekretu nie określały bezpośrednio w jaki sposób należy określać w decyzjach przejmowane nieruchomości ziemskie, można jednak wywnioskować ten sposób z przepisów wykonawczych. Z upoważnienia bowiem zawartego w art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. zostało wydane cytowane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16.09.1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie w razie, gdy granice ich zostały zatarte, określa się w orzeczeniu przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Zatem przepisy wymagały szczegółowego opisu nieruchomości, co prawda precyzując to wymaganie dla nieruchomości, których granice zostały zatarte. Nie sposób jednak przyjąć, że ustawodawca dopuścił taki szczególny tryb tylko w odniesieniu do nieruchomości, których granice zostały zatarte. Tym samym, zważywszy na fakt, że gospodarstwa rolne składały się z szeregu nieruchomości położonych w różnych częściach gromady, każda z nich winna być tak opisana, aby wskutek tego opisu nie było żadnych wątpliwości jakie nieruchomości i działki gruntu składają się na gospodarstwo rolne, którego zapewne orientacyjna powierzchnia została wskazana w orzeczeniu. Nie można przyjąć, że przepisy dozwalały na globalne przejęcie gospodarstw jedynie z podaniem ich ogólnej powierzchni. Zgodnie z art. 4 ust. 1 cytowanego dekretu orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejścia własności na rzecz Państwa. Stąd niezbędne było dokładne określenie przedmiotu przejęcia. Przepisy cytowanego dekretu nie przewidywały przejmowania z mocy prawa nieruchomości, które nie były we władaniu właścicieli, lecz dopuszczały możliwość takiego przejęcia. Aby własność przeszła na rzecz Państwa należało wydać decyzję, zwaną orzeczeniem. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) każda decyzja winna zawierać osnowę rozstrzygnięcia, W wypadku decyzji wydawanych na mocy przedmiotowego dekretu osnowa decyzji spełniająca wymagania cytowanego przepisu winna określać nieruchomość ziemską, do której tytuł własności miała dana osoba nie wykonująca nad nią władztwa, w ten sposób, że będzie wskazywać obszar, granice, gdy granice były zatarte w sposób przewidziany w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928r, o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz numery ewidencyjne działek. Nie określenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji ocenić należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928r. o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło do takiej sytuacji, że działanie Państwa nakierowane na odebranie nieruchomości mogło być obciążone błędami i w konsekwencji decyzja nie nadawała się do wykonania. Zatem rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, które organy administracji winny wziąć pod uwagę, należy doszukać się w rażącym naruszeniu art. 1,2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928r. o postępowaniu administracyjnym. A ponieważ decyzje obu instancji pomijają nieważność w związku z rażącym naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, zostały te decyzje wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które należy uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia orzeczeń obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270). Organy obydwu instancji rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji prowadziły postępowanie dowodowe w kwestiach dotyczących istoty sprawy, koncentrując się na tym, że właściciele nie zamieszkiwali w dacie wydania orzeczenia w gospodarstwie, nie oceniając legalności tego orzeczenia. Organy natomiast pomineły istotną kwestię, nie uzasadniając w decyzji powodów, dla jakich dokonały takiego ustalenia, że pomimo, że wykaz do orzeczenia zawiera pod poz. 3 nazwisko M. P., przyjęły, że postępowanie dotyczy nieruchomości należącej do M. P., objętej w wykazie poz. [...]. Organy wręcz zamiennie traktowały te dwie osoby, przyjmując, że w istocie to jedna osoba (decyzja Wojewody [...]). Niewątpliwie zaś w wykazie znajdują się dwie osoby, których nie można dla potrzeb tegoż postępowania utożsamiać, a wręcz traktować jako jedną. Prowadząc postępowanie żaden z organów nie wyjaśnił, czy gospodarstwo poprzednika prawnego skarżących zostało objęte w wykazie do orzeczenia pod poz. [...] czy też pod poz. [...], jak to przyjęto w decyzji, pomimo rozbieżności w nazwisku. Tym samym w istocie organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości jaka część orzeczenia b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1954 jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania. Z tych też także względów również należało uchylić orzeczenia obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), bowiem nastąpiło rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd odstąpił od zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając takie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie za całkowicie bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.