IV SA 3012/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA WSA Elzbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), As, WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. M., A. B. i A. B. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. i M., A. B. i A. B. kwotę po 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]umorzył, na podstawie art. 105 kpa, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W. G. reprezentowanej przez M. K., w sprawie budowy budynku gospodarczego przez S. G. na działce w m. [...]gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w oparciu o przeprowadzoną wizję lokalną stwierdzono, że S. G. nie prowadzi robót budowlanych budynku gospodarczego, a na działce składowane są jedynie elementy ogrodzenia oraz płyty betonowe o wymiarach 50 x 50cm nie związane trwale z gruntem. W związku z tymi ustaleniami postępowanie administracyjne umorzono, jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Z. M., A. B. i A. B., córki W. G. Zarzuciły, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dość wnikliwie przeprowadził wizję, bowiem S. G. podkopał ogrodzenie ich posesji na głębokość ok. I m na odcinku ok. 15m i tuż za nim rozpoczął zalewanie ław fundamentowych, które przed wizją przysypał cienką warstwą ziemi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w czasie wizji nie sprawdził co jest pod świeżo naruszoną ziemią, w efekcie czego nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych i umorzył postępowanie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]czerwca 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał, że odwołanie zostało złożone przez podmioty nie mające w tej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wskazanie przez odwołujące, iż są "przyszłymi spadkobierczyniami starego domu i działki" nie przesądza o tym, że przysługuje im przymiot strony. Ponieważ skarżące nie wykazały, jaki posiadają interes prawny, który mógłby stanowić podstawę do uznania je za strony w tym postępowaniu, wniesione przez nie odwołanie nie może stanowić skutecznego środka zaskarżenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę na tą decyzję wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. M., A. B. i A. B. W skardze zarzuciły, iż organ wydając decyzję naruszył art. 28 kpa w związku z art. 7, 8, 9, 10 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b i pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Podniosły, że S. G. rozpoczął prowadzenie prac budowlanych na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką, która stanowiła własność ich rodziców – J. i W. G.. J. G. zmarł w 1976 r., a jego spadkobiercami ustawowymi są żona W. oraz córki Z. M., A. B., A. B. i M. K. Oznacza to, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż są współwłaścicielkami nieruchomości sąsiadującej z terenem prowadzonej inwestycji. Przyznały, że użyte przez nie w odwołaniu sformułowanie "przyszłe spadkobierczynie" było nieprecyzyjne, jednak organ mając wątpliwości czy legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, powinien przed wydaniem zaskarżonej decyzji wyjaśnić to, wzywając do wylegitymowania się przysługującymi im uprawnieniami. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, kontroluje ją pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami o postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), Sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wszczynając, na wniosek W. G. reprezentowanej przez M. K., postępowanie w sprawie budowy prowadzonej przez S. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był przede wszystkim do ustalenia, czy osoby żądające wszczęcia postępowania miały przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Art. 61 kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W tym aspekcie organy obu instancji nie przeprowadziły żadnej kontroli ani oceny. Jest to istotne uchybienie, które rzutuje bezpośrednio na wynik rozstrzygnięcia wszczętego postępowania. W sprawie niniejszej organ I instancji umorzył postępowanie uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie administracyjne winno być prowadzone. W związku ze złożonym do protokołu, przez M. K. w imieniu swojej matki W. G., wnioskiem o kontrolę samowolnie prowadzonych na sąsiedniej działce robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]zobowiązany był rozpatrzyć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez M. K. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.01.1988 r. sygn. akt SA/Wr 957/88, OS W 1999 r. nr 1, poz. 44). Także organ II instancji rozpatrując wniesione przez skarżące odwołania, powinien przede wszystkim ustalić, czy mają one przymiot strony. Skarżące podniosły, iż są spadkobierczyniami właściciela działki sąsiadującej z działką S. G., na której prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia i żądały zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie, bowiem w przypadku stwierdzenia, iż skarżące są następcami prawnymi zmarłego właściciela, miały one również prawo uczestniczyć w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie Sądu brak przymiotu strony nie powstał na etapie postępowania odwoławczego, ale mógł już występować w postępowaniu przed organem I instancji. Nie mógł więc organ II instancji umorzyć postępowania odwoławczego bez Wyjaśnienia, czy decyzja I instancji była wydana zgodnie z prawem. Nie wyjaśnienie powyższych wątpliwości zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepis art. 7, art. 77 § li art.. 107 § 3 kpa w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.).