IV SA 3024/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.) Sędziowie As. WSA Grzegorz Czerwiński WSA Mirosława Kowalska Protokolant Sylwia Mackiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2000r. znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2OO3r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071 z późn.zm) w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2002r., sygn. akt IV SA 296/01 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2002r. znak: [...] odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2000r., znak: [...] i utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2000r. znak: [...], zgłaszającą sprzeciw w sprawie budowy boiska sortowego na działce nr [...] miejscowości [...] gmina B., objętego zgłoszeniem A. S. z 12 maja 2000r. i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę boiska sportowego. W związku z pismem inwestora z dnia 5 października 2000r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2000r. Organ administracji dokonał wyboru formy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 155 Kpa, uznając, iż adresat decyzji "nabył prawo". Wojewoda [...] w toku orzekania, stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2000r., gdyż sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a mianowicie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ I instancji zgodził się ze stanowiskiem Starosty Powiatowego w [...], iż w oparciu o art. 30 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia jeżeli ich realizacja może naruszać między innymi ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren na którym inwestor planuje budowę boiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą NR [...] z dnia [...] grudnia 1987r. figuruje bowiem jako "tereny upraw polowych bez prawa zabudowy, stanowiący zasadniczy obszar produkcji rolnej". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu administracji I instancji, iż zaistniałe niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uprawniały Starostę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a organ I instancji do utrzymania przedmiotowej decyzji w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał również, iż strony postępowania: G. i W. K., oraz L. i M. P. nie wyrazili swej zgody na zmianę rozstrzygnięcia Wojewody [...] w trybie art. 155 kpa. W opinii organu odwoławczego strony te na mocy wskazanej decyzji nabyły ściśle określone prawo, a mianowicie uprawnienie do domagania się, by przedmiotowa decyzja nie została zrealizowana. Brak zgody jednej ze stron na zmianę decyzji ostatecznej uniemożliwia właściwemu organowi administracji publicznej wzruszenie decyzji w trybie art. 155 kpa. Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniósł A. S., wnosząc ojej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dokonując zgłoszenia spornej inwestycji inwestor przedstawił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], która stwierdzała, iż budowa boiska sportowego zgodna jest z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Skarżący twierdzi również, iż uzyskał w Głównym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego informację, iż boisko sportowe jako obiekt małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. W opinii skarżącego, strony postępowania G. i W. K. nie musiały wyrazić zgody na uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa, bowiem nie są właścicielami gruntu graniczącego ze sporną nieruchomością. Zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2003r., rep [...][...] właścicielem nieruchomości jest A. S. wraz z żoną. Ponadto strona skarżąca podaje, iż pozostałe strony postępowania L. i M. P. nie zostali poinformowani przez organ administracji o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia 14 lipca 2000r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygniecie organu administracji zarówno I i II instancji. Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 155 kpa. Zgodnie z dyspozycją art. 155 kpa, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu, lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Przyjęcie, iż decyzja ostateczna podlega omawianym przepisom wymaga od organu administracji publicznej pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja ta tworzy prawo dla strony i uzasadnienia tego stanowiska. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 6 stycznia 1999r., II RN 101/98, OSNA PIUS 1999, nr 20, poz 637 "uchylenie i zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności". Przepisom w/w powołanego artykułu podlegają nie tylko decyzje uprawniające lecz także decyzje zobowiązujące. Przepis ten stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, lub też podstawą do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ochrona praw nabytych decyzji przez strony postępowania zapewniona jest przede wszystkim przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody stron na wzruszenie decyzji. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny zgoda stron nie może być dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie, złożona organowi administracji państwowej może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (zob. wyrok SN, z 14,03.199lr., II ARN 32/90, OSNCP 1992, Nr 6, poz. 12). Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie brak jest wyraźnej gody stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. W oparciu o wskazane okoliczności nie można uznać postępowania prowadzonego przed organami administracji za prawidłowe. Organy nie oceniły okoliczności sprawy i tym samym nie odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej organ administracji zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Istotną kwestią, którą podnieść należy w niniejszej sprawie jest związanie organu administracji oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002r., Sygn. akt. IV SA 296/01. Zgodnie z art. 30 ustawy z 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ocena prawna o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jaki i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Naruszenie treści art. 30 omawianej ustawy przez organy administracji musi być konsekwentnie eliminowane poprzez uchylenie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej zaprezentowaną oceną prawną także i samego Sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej, jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem zasadę sadowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji obowiązującą w polskim prawie (zob. wyrok NSA, 29.07.1999r., IV SA 1177/97, LEX 47301). Ocena prawna wyrażona w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiła się do kwestii wniesienia sprzeciwu przez Starostę Powiatu w [...] do zamiaru zgłoszenia budowy spornego boiska. Zgodnie z opinią składu orzekającego w przywołanej sprawie "nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący przed zgłoszeniem sprzeciwu przez Starostę Powiatu w [...] uzyskał decyzję organu gminy ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzającą zgodność tej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...) Powyższe okoliczności nie mogą być pomijane w sprawie, w szczególności wobec wyraźnego orzecznictwa NSA, w którym podkreśla się, że do czasu obowiązywania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ budowlany jest tą decyzją w kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego związany". W opinii Sądu w przedstawionym powyżej stanie faktycznym, rozstrzygnięcia organów administracji I i II instancji zapadłe w rozpatrywanej sprawie są wadliwe. Na marginesie, wskazać trzeba iż zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem , wzruszenie decyzji w trybie art. 155 kpa może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych jak i niewadliwych, (zob.wyrok NSA, 15.11.1996, II SA 1110/95, LEX 27376). Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).