IV SA 3037/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Anna Żak, Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Dorota Jackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na adaptację obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 oraz art. 184 § 1 kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. B. W. pozwolenia na adaptację części budynku świetlicy wiejskiej na cele niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej – przychodnia lekarska – na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Wójt Gminy [...] udzielił pozwolenia na adaptację świetlicy wiejskiej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zatwierdzając równocześnie projekt budowlany adaptacji i zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wśród robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę prawo budowlane nie wymienia adaptacji, pojęcie to jak również projekt budowlany adaptacji i zmiany sposobu użytkowania nie funkcjonują w obowiązującym prawie budowlanym. Jak wynika z zatwierdzonego projektu adaptacja budynku obejmuje szereg robót, których część wymaga pozwolenia na budowę, a część nie. Projekt budowlany nie zawiera ponadto planu zagospodarowania działki, nie można zatem ustalić czy do budynku jest prawidłowy dojazd i dojście. Na podstawie zarówno decyzji, jak również zatwierdzonego projektu nie można ustalić na jakie roboty budowlane udzielono pozwolenia. Decyzja o pozwoleniu na adaptację świetlicy na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym pozwolenie na budowę wymaga budowa obiektu lub wykonanie określonych robót budowlanych, nie wymaga natomiast adaptacja. Na skutek odwołania B. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżona decyzję i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji i może być stosowane wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r. można postawić jedynie zarzut nie wymienienia podstawy prawnej, a nie jej brak, gdyż orzeczenie zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na adaptację jest w swej treści tożsame z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego zastąpienie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" pojęciem "adaptacja" jest tylko błędem językowym, który nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ze względu na brak podstawy prawnej do jej wydania. Ponadto zarzut Wojewody [...] nie zawarcia planu zagospodarowania działki w projekcie nie jest trafny z uwagi na treść art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosła A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu [...] listopada 2001 r. Wójt Gminy [...] wydał dwie decyzje – o pozwoleniu na adaptację części budynku świetlicy wiejskiej i drugą- o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tej samej części budynku na przychodnię lekarską. Obydwie decyzje nie zostały poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a stronom nie zapewniono udziału w postępowaniu. Nie wydano także decyzji o warunkach zabudowy, która winna poprzedzić pozwolenie budowlane i stwierdzić czy taka inwestycja jest dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, albowiem skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 powołanego art.). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w skutek wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot. Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu, a jedynie wtedy kiedy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Stąd też przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania organ II instancji powinien przede wszystkim ustalić czy osoba występująca z odwołaniem posiada przymiot strony. W rozumieniu art. 28 kpa, pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem, wynikającymi z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z przepisów Prawa budowlanego. I tak inwestor, którego wniosek o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie w sprawie ma przymiot strony. Inne podmioty, które chcą brać udział w postępowaniu na prawach strony muszą wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego tj. "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich". Powołany wyżej przepis stanowi, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: zapewnienie dojazdu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem – możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. "Osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli taka, która chce brać udział jako strona winna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Taki podmiot musi wykazać, że jest właścicielem, współwłaścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ma węższe rozumienie strony niż art. 28 kpa i choć przepis ten nie wymienia enumeratywnie spraw objętych ochroną, a wymienia "w szczególności" to wskazuje kierunek w jakim należy dokonywać wykładni tego przepisu. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, dlatego Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. Jak sama podała na rozprawie nie jest właścicielką żadnej z sąsiednich nieruchomości, ani właścicielką nieruchomości, na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja, a swój interes prawny upatruje w poczynionych jako najemca nakładach osobistych i finansowych na część przedmiotowego budynku. Jest to niewątpliwie, zdaniem Sądu, interes faktyczny a nakłady i wydatki poczynione na budynek mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku.