IV SA 3070/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Agnieszka Foks - Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2002 r. 2, zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego B. P. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Środowiska decyzją z dnia [...].12.2002 r. po rozpatrzeniu wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. udzielającej [...] Zakładom [...] pozwolenia wodnoprawnego na składowanie fosfogipsu na gruntach przybrzeżnych W. na składowisku w W. na podstawie art.157 § 1 i 2 kpa oraz art. 156 § 1 w zw. z art. 132 § 2 kpa i art 53 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zarzut skarżącego nie powiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Strona która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może dochodzić swych praw na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu wznowieniowym. Nie doręczenie decyzji skarżącemu również nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle treści art. 156 kpa. W ocenie organu kwestionowana decyzja nie narusza art. 10 kpa jak twierdzi skarżący. Wojewoda [...] mógł po zwróceniu mu odwołania załatwić sprawę we własnym zakresie w trybie art. 132 kpa. Gromadzenie zaś odpadów na gruntach przybrzeżnych wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego stosownie do treści art. 53 ust. 2 pkt 3 ustaw}' z dnia 24.10.1974 r. prawo wodne i wbrew stanowisku skarżącego pozwolenie to nie jest pozwoleniem na rozbudowę budowli - składowiska odpadów. Rozstrzyga bowiem jedynie kwestię możliwości dalszego składowania fosfogipsu z punktu widzenia prawa wodnego i nie zastępuje pozwolenia na budowę jeżeli takie było wymagane. Reasumując organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek B. P. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].12.2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wszystkie argumenty uprzednio przytoczone i stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...].12.2002 r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B. P.. W skardze zarzuca obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji mimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem - art. 132 i 133 kpa polegającym na wydaniu decyzji przez organ I-szej instancji po przesłaniu odwołania do organu II instancji, * art. 10 § 1 kpa polegającym na niezawiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu, * art. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. prawo wodne polegającym na wydaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym będącej faktycznie pozwoleniem na rozbudowę, * art. 20 i 53 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy polegającym na wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, którego zakres wykracza poza określenie sposobu korzystania z wód oraz wykonywania urządzeń wodnych, * art. 21 ust. 1 cyt. ustawy polegającym na nieokreśleniu czasu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Jest to jedno z postępowań nadzwyczajnych dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest to postępowanie samodzielne, którego istotą jest jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią przesłanki określone w art. 56 kpa i dopiero ujawnienie przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa na które powołuje się skarżący ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie organ zajął prawidłowe stanowisko, że zarówno niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jak i niedoręczenie jej decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności. Są to przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i podmiot, który bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu może wnosić o jego wznowienie. Organ nie zajął natomiast jednoznacznego stanowiska co do zarzutu obrazy art. 132 kpa. Stwierdzenie powtórzone w uzasadnieniach obu decyzji, że Wojewoda [...] mógł uchylić własną decyzję w trybie art. 3 32 kpa niczego nie wyjaśnia. Skarżący obrazę art. 132 kpa łączy z faktem, że organ wydał decyzję po zwrocie akt wraz z odwołaniem przez organ 11-ej instancji, co w jego ocenie było niedopuszczalne. Nie jest to argument trafny. Dopóki organ odwoławczy nie rozpozna odwołania istnieje możliwość uchylenia lub zmiany przez organ pierwszej instancji własnej decyzji w trybie art. 132 § 1 i 2 kpa. Jest to wyjątek od zasady związania organu I-szej instancji własną decyzją. Możliwość dokonania przez organ 1-szej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu oparta jest na dwóch przesłankach: * przesłance o charakterze formalnym, * przesłance o charakterze materialnym, obie te przesłanki muszą wy stąpić łącznie. Organ I-szej instancji jest władny ponownie rozpoznać sprawę, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony (art. 132 kpa) lub gdy odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 kpa). Wymóg zgody oznacza, że pozostałe strony złożą pisemne lub ustne do protokołu rozprawy oświadczenie o zgodzie na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Brak oświadczenia woli pozostałych stron wyłącza możliwość ponownego rozpoznania sprawy przez organ I-szej instancji i przenosi kompetencję do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ odwoławczy (patrz stanowisko zawarte w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego A. Adamiuk i J. Borowski Wydawnictwo C.H. Beek 2003 r.). Przesłanka formalna musi być rozpatrzona przez organ 1-szej instancji zawsze w związku z przesłanką materialną - uznania, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ w tym trybie może rozstrzygnąć tożsamą sprawę i to w takim zakresie, w jakim była rozstrzygnięta wydaną przez ten organ decyzją nieostateczną. Organ, który wydał decyzję, jest uprawniony do uchylenia lub zmiany w trybie art. 132 kpa tylko tej decyzji. Badając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. w postępowaniu nadzorczym - organ nie dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie spełnienia wymogów formalnych jak i materialnych o jakich mowa w art. 132 kpa. Decyzja z dnia [...] maja 1982 r., odmawiająca zgody na podwyższenie hałdy ponad 18 m - była doręczona kilku podmiotom w tym Naczelnikowi Gminy w P. na którego terenie znajduje się sporne składowisko odpadów. Odwołanie od decyzji wniosły tylko Zakłady [...], zatem na zmianę tej decyzji musiały wyrazić zgodę wszystkie pozostałe strony postępowania. Brak zgody choćby jednej ze stron stanowi przeszkodę w wydaniu decyzji na podstawie art. 132 kpa. Nie można odmówić racji skarżącemu, że decyzja z dnia [...] czerwca 1983 r. nie określa w istocie czasokresu na jaki wydano pozwolenie wodnoprawne wbrew wymogowi art. 21 ust. 1 ustawy prawo wodne z dnia 24.10.1974 r. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że pozwolenie wydaje się na czas określony, przy czym czas określa się w latach. Kontrolowana decyzja w pkt II zawiera ustalenie, że pozwolenia udziela się warunkowo na okres uzupełnienia składowiska, co powinno nastąpić około 1995 r. Jednocześnie w pkt I decyzja ustala nieprzekraczalną wysokość hałdy na 41 m. Organ nadzorczy odnosząc się do zarzutu skarżącego stwierdził, że wysokość hałdy określa czasokres pozwolenia wodnoprawnego. Zatem organ dopuścił możliwość określenia czasokresu pozwolenia w sposób nie przewidziany w ustawie. Organ nie wziął też pod uwagę, że decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. została uchylona nie tylko decyzja z dnia [...] maja 1982 r. od której odwołały się Zakłady [...] ale także decyzja z dnia [...] czerwca 1972 r., która prawdopodobnie była decyzją ostateczną, a jak wspomniano powyżej tryb określony w art. 132 kpa dotyczy tylko decyzji nieostatecznych. Należy też wskazać, że decyzją z dnia [...] maja 1982 r. organ rozpoznał wniosek [...] Zakładów [...] z dnia 9 listopada 1981 r. o wyrażeniu zgody na podwyższenie hałdy fosfogipsu w W. do wysokości 41 m. Nie był to wniosek o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, które Zakłady posiadały orzeczone decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. na czas nieokreślony i organ nie orzekł o odmowie przedłużenia pozwolenia a jedynie odmówił zgody na podwyższenie hałdy. Okoliczności powyższe nie były przedmiotem rozważań organu przy ocenie czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Wobec nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji braku oceny ewentualnych uchybień w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 02.155.1270) uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...].12.2002 r.